[탈원전국가 탐방코너] 1-스위스 에너지 전략 2050

해외IP 환경동향보고 – 스위스의 저탄소 에너지전략 2050

해외 IP 이지현

  • 스위스의 신 에너지 전략 2050
  • 에너지 전략 2050 (Energy Strategy 2050) 분석
  • 결론

스위스의 신 에너지 전략 2050
2017년 5월 21일, 스위스 연방 정부가 제출한 ‘Energy Strategy 2050 (이하 에너지전략 2050)’이 국민 투표를 통해 58.2% 지지를 받아 가결되었다. 2016년 9월에 의회의 승인을 거쳐 다음해에 가결된 본 에너지법 개정안은 2018년 1월 1일부터 발효될 예정이다. 직접 민주제라는 독특한 정치적 구조 하에 에너지 관련 법안을 포함해 모든 법은 1년에 4번 전체 국민투표를 통해 채택 유무가 정해지기 때문에 의회에 승인이 되었다고 하여 해당법안이 실질적인 실행으로 이어진다고 보장할 수 없다. 실제로 스위스 녹색당(Grüne Partei der Schweiz, GPS)이 추진한 2029년까지 원자로 5기 가동 중단 및 신규 원전금지를 골자로 하는 탈원전 법안은 2016년 11월 국민 투표 결과반대로 부결되었으며, 에너지전략 2050의 2단계(second phase of ES 2050)에 해당되는 Climate and Energy Fiscal Stering Package(KELS) 또한 2017년 봄에 부결되어 현재로써는 실행유무를 확정할 수 없는 상황이다. 2018년부터 실행되는 스위스 에너지 전략 2050은 에너지효율 개선, 재생에너지 보급화, 그리고 원자력 발전 퇴출을 골자로 하는 장기 국가 에너지전략으로 그 중 탈원전 정책이 논란의 중심이 되어왔다.

에너지 전략 2050 (Energy Strategy 2050) 분석

1.에너지 효율 개선
에너지 효율을 개선하여 2020년까지 2000년 대비 1인 당 평균 에너지 소비량을 16%, 2035년까지 43% , 그리고 2050년까지는 54% 감축하는 동시에 1인 당 평균 전력 소비량은 2020년까지 3%, 2035까지 13%, 2050년까지 18% 감축하자는 것이 목표이다. 스위스가 에너지 절약 및 효율성 증대를 위해 중점적으로 공략하는 부문은 탄소집약도가 가장 높은 교통부문과 주거/상업 건물의 에너지 효율성 개선으로, 2015년 교통부문 에너지 소비로 인한 이산화탄소 배출량 (energy-related CO₂ emisions)은 15.5Mt, 전체 에너지 소비 이산화탄소 배출량의 약 43%을 차지했다. 이를 해소하기 위해 자동차의 이산화탄소 배출 규제를 한층 강화하여 현재 130g/km에서 2021년부터는 승용차 95g/km (4인승기준), 그리고 트럭은 147g/km으로 축소할 예정이라고 밝혔다. 건물 사용으로 인한 이산화탄소 배출량(building-related emisions)은 2015년 기준 약 12.7Mt로 스위스 전체 배출량의 약 26%를 차지했으며 주로 난방(heating)을 위한 오일로 인해 배출되었다. 비록 아직 높은 배출량을 보이고 있지만 스위스 자체가 설정한 해당부문 이산화탄소 감축 목표- 2015년까지 1990 기준으로 22% 감축 –를 달성한 수치이다. 이러한 긍정적인 추세를 이어가기 위해 에너지전략 2050를 통해 주거용 건물에는 기존 가정용 기계 전력계량기를 스마트미터(smart meter)로 교체함으로써 보다 정확한 에너지 계량과 효율적이고 스마트한 실시간 에너지사용을 장려하고 있으며, 2008년부터 실행되어온 상업용 건물에 부과되는 탄소세(carbon levy) 인상 및 기간연장(2008년 12CHF/tCO₂ 에서 2018년 96 CHF/tCO₂로 인상)을 통해 탄소기금을 확대하고, 이를 통해 얻은 수익으로 Building Refurbishment Programme 2025 – 에너지효율 기준을 충족하는 보수 및 신축 건물에 대헤서는 공사기간을 포함해서 종류 후 에도 회계기간 2회 연속으로 세금 공제 혜택 제공–을 실행하도록 했다. 하지만 스위스 내 전체 건물의 60% 이상이 렌트라는 점을 고려했을 때 해당정책의 효율성이 높지 않을 것으로 예상되어 보다 추가적인 조치가 요구될 것으로 보인다.

<그림 1> 탄소 배출 감축 및 에너지 효율성 증대 정책 요약
출처. SFOE, SWITZERLAND ENERGY STRATEGY 2050

현재 이산화탄소 배출 규제와 관련해서 2021-2030 기간 동안 규제적 틀을 제공할 New CO₂ Law는 아직 논의 중이며 확정되지 않은 단계이다. 기존 CO₂ Law는 2020년까지 1990년 기준 20%의 이산화탄소 배출 감축을 골자로 했다. 다음 법안에서 보다 야심찬 추가적인 규제 장치가 실행되지 않는다면 현재 있는 정책만으로는 스위스가 설정한 이산화탄소 감축목표 2030(중장기목표)을 실현하지 못할 것이라는 데에 의견이 모아지고 있다. 예를 들어 교통부문 에너지소비로 인한 이산화탄소 배출량을 2020년까지 1990년 기준 10% 감축하겠다는 목표는 현재 규제만으로는 달성하기 힘들 것으로 보인다. 이에 대해 유럽연합 (European Union, 이하 EU) 차원에서 실행하고 있는 전기차 보급화 혹은 교통 연료 재생에너지 혼합 의무정책 등에 발맞춰 국가 정책을 설정하는 것이 중요하다. 한편 스위스 연방정부가 UNFCCC에 제출한 NDC(Nationaly Determined Contribution)에는 중장기 목표로 2035까지 50%, 그리고 장기적으로는 2050년까지 70-85%의 이산화탄소 배출을 감축 (1990년 기준) 하겠다고 밝혔다. 한국에너지관리공단과 스위스 연방 기술 연구원 간 에너지 수요관리 및 건물 에너지 효율 향상부문 MOU를 체결한 적이 있는 바, 스위스 에너지 효율 및 수요관리 부문의 발전이 우리나라의 관련 산업 및 기술 발전에 미치는 시사점에 대한 지속적인 연구가 요구 된다.

2.재생에너지 보급화
국제에너지기구(International Energy Agency, 이하 IEA)에 의하면 2016년 스위스 전체 발전량(electricity generation) 61TWh 중 약 64%가 재생 에너지로 공급되었으며, 나머지 1%는 가스, 35%는 원자력 발전으로 구성되었다. 재생 에너지 중에서는 수력 발전, 바이오매스(폐기물 포함), 그리고 태양광 등으로 구성되었으며 수력 발전이 전체 발전량의 57%, 바이오매스가 5%, 그리고 태양광이 2%를 차지했다. 이와 같은 높은 재생에너지발전은 IEA 국가 평균인 24%에 비해 훨씬 더 높은 수치로 스위스의 풍부한 수력발전으로 인한 재생에너지 발전용량을 보여 준다. 재생에너지 발전량(수력 제외)을 2017년 2,832GWh에서 2020년까지 4,400GWh 까지, 2035년까지 11,400GWh, 그리고 2050년까지는 ‘가능하다면’ 최소 24.2TWh까지 확대하는 것을 목표로 설정했다. 수자력이
풍부한 스위스는 1MW 이하의 수력발전소의 환경적 부담으로 인해 FIT (Fed-in Tarif)에서 지원 대상에서 제외시킬 예정이며 기존 대형 수력 발전소(10MW 이상)이 생산하는 전력에 대해서만 2022까지 시장 프리미엄(0.2 cent/KWh) 지급할 예정이다. 급격히 낮아진 수력 발전가로 인해 기존 수력 발전소들이 가동을 중지하는 것을 방지하기 위해 주요 대규모의 수력 발전소가보다 친환경적으로, 고효율적으로 운영되는 방향으로 재정비될 수 있도록 보조금을 지원한다는 것이다. 또한 수력 발전가가 훨씬 높았었던 2009년에 만들어진 water royalty 정책 또한 현 시장상황을 고려하여 개정되어야 할 것으로 보인다. Water royalty는 수력 발전사가 해당 지역정부(canton)에 지불해야하는 수자원 사용 비용으로 전체 비용의 약 22%를 차지한다고 한다. 이러한 재정부담으로 인해 중대규모의 수력발전이 중단되는 것을 방지하기 위해 고안된 것이 위에 언급된 시장 프리미엄 정책이다. 한편 재생에너지에 보편적으로 지원되어왔던 FIT를 점차적으로 제한하고 장기적으로는 재생에너지에 대한 모든 재정적 지원을 폐지하는 것이 목표로, 신규 FIT는 2022년 말까지로 제한되었고, 2031부터는 현재 바이오매스, 태양광 시설에 지원되는 투자분담금(investment contribution)을 폐지할 것 이라고 밝혔다. 그 대신 재생에너지 발전허가 절차를 신속화함으로써 기존 각 주마다 다르게 채택되어 적지 않은 제도적 혼란과 비용을 발생했던 문제점을 해결하는 데에 주력할 것으로 보인다. 태양광 설비/설치비용에 정부지원이 도입된 2010년을 기점으로 태양광 에너지 시장은 급 성장 추세를 보였지만 정부지원에 대한 신청자가 급증하고 분할지급(KEV) 지원자의 환급까지 대기시간(3년이상)이 지연되면서 성장세가 둔화된 상황이다. 뿐만 아니라 제품 상용화 및 시장이 확대되며 과다경쟁에 따라 태양광 PV패널의 가격이 지속적으로 하락하는 추세를 보이고 있어 이에 대한 조치가 요구되었다.

<표 1> 스위스 태양광 설비/설치 비용 정부 지원방식 및 신청 자격
출처. 전국경제인연합회,성장하는 스위스 신 재생에너지 시장, 2016

태양광 PV 사업 및 마이크로 그리드 활성화를 지원하는 방안이 강조된 반면 대규모 태양광 PV의 경우 자연 풍경 침해와 관련된 규제 및 국민들의 반감으로 인해 쉽지 않아 보인다. 풍력과 바이오매스의 경우 스위스의 지리적 조건으로 인해 발전 잠재성이 낮아 스위스 정부의 중점 투자의 우선순위가 아니다. 주의해야 할 점은 재생에너지 전기단가가 급격히 하락하고 있는 가운데 이에 대한 재정적 보조를 줄이게 될 경우 장기적으로 지속적인 재생에너지의 경쟁력 유지가 가능 한지에 대한 의문과 이와 같은 재정적 지원 폐지가 EU 연합이 추구하는 방향과 다를 경우 비록 EU 멤버국가는 아니더라도 EU와 활발한 전력 수급교류가 중요한 스위스에게 의도치 않은 제도적 장애물을 가중할 수 있다는 점에 유의해야 한다.

3.탈원전 노선 정책
2015년 기준으로 스위스 내 가동 중인 원자로 5기를 설계된 수명이 만료될 경우 폐쇄하고, 신규 원전증설로 대체하지 않는다는 것이 탈원전 정책의 핵심이다. 여기서 명시된 ‘설계된 수명’에 대한 정확한 기준이 부재하다는 점을 주의를 기울여야 한다.

<표 2> 스위스 원자로 설계 수명 (2015년 기준)
출처. KEEI, 세계 에너지시장 인사이트 제 17-18호, 2017

현재 스위스의 원자력 의존도는 약 36% 정도로 탈원전 노선을 실행할 경우 이를 대체할 전력 에너지를 충당하는 것이 중요하다. 높은 원전 의존도 때문에 체르노빌과 후쿠시마 원전사고로 인해 원전에 대한 국민적 불안감이 꾸준히 증가해 왔음에도 불구하고 지난 다섯 차례 탈 원전 국민투표 마다 반대에 부딪혀 왔다. (1984년 55%로 반대, 1990년 53%, 2003년 66.3%, 그리고 2016년 54.2% 반대로 부결) 스위스 연방정부는 탈원전으로 인한 수요 공급 불안성을 재생에너지 확대와 에너지 효율성 증대로 극복할 것이라 발표했고 이것이 에너지 전략 2050에 녹아있는 것으로 이해할 수 있다. 그 중 탈원전으로 인한 스위스 국민의 에너지 사용 부담이 높아질 것 이라는 우려가 에너지 전략 2050 채택 논란의 중심이 되는 부분으로 스위스 제 1야당인 우파의 국민당(SVP/UDC)은 탈원전 정책 가결로 인해 각 가정 당(4인 가구 기준) 연간 3,200 프랑의 추가적 세금이 요구될 것이라고 주장하며 탈원전 정책 반대를 피력했다. 하지만 현재 정부는 추가적 비용은 동일기준으로 약 40프랑에 불과하며 일시적으로 전력 요금 추가징수 (surcharge) – 현재재생 에너지 전력 요금 추가 징수비용 KWh 당 1.5 센트에서 2.3센트로 개정–를 통해 비용 부담을 상쇄할 수 있다는 입장을 내놓았다. 독일이 탈원전을 추진하는 배경에 풍부한 갈탄 매장량이 있었다면 스위스에는 풍부한 수력발전이 있다. 스위스는 국토는 60% 이상이 산악지형이며 강수량도 우리나라 연 평균 강수량 1,245mm의 두 배가 넘는 2,600mm에 강수량이 연중 고르게 분포되어 있어 수자원을 효율적으로 이용 할 수 있는 천혜의 조건을 갖추고 있다고 할 수 있다. 하여 스위스는 1910년대에 이미 수력발전을 시작해 100년에 가까운 역사를 자랑한다. 스위스에는 2017년 기준 약 643개의 수력 발전소가 가동되고 있으며 스위스 정부는 수력 발전이 재생에너지 확대와 탈원전을 동시에 추진하는데에 튼튼한 기반을제공해 줄 것이라고 믿고 있다. 하지만 스위스 대표 에너지 기업인 Alpiq가 제출한 보고서에 의하면 원자력 발전을 대체하는 에너지원으로 수력 발전을 최대화해도 잠재생산량이 필요한 공급량의 15-16% 정도인 3,160GWh에 불과하다는 연구를 발표했다. 비록 유럽연합의 멤버 국가는 아니지만 주변 유럽국가와의 전력망을 통해 전력을 비교적 안정적으로 공급받을 수 있는 전력 수급 환경을 갖추고 있다는 점도 에너지전략 2050의 탈원전 정책을 실현하는 데에 중요한 기반이 된다. 주의할 점은 2015년 10월 18일 스위스 50대 총선
(2016-2019년)에서 스위스 국민당(SVP/UDC)의 반이민 정책이 득표하여 채택된 이후로 기존 EU와의 에너지시장 개방 및 교류가 제한되어 있는 상황이다. 이로 인해 기존에 추진해오던 EU 와의 배출거래제도(EU-ETS) 통합도 지연됨에 따라 탈원전뿐만 아니라 효율적인 이산화탄소 배출감축에도 지장을 줄 수 있다.

결론
전 세계적으로 기존 주를 이루던 저가의 고탄소 에너지 믹스를 추구하는 국가가 줄어들고 있다. 유럽국가와 빠르게 성장하고 있는 중국과 같은 개발도상국 모두 지속가능한 청정에너지 믹스를 추구하는 가운데 경제성, 기술적 안정성, 그리고 수급의 안정성을 유지하는 방향으로 에너지 정책을 개정하고 있으며 탈원전, 재생에너지 보급화, 에너지효율성 증대 등이 이를 실현할 수 있는 대표적인 에너지 정책 옵션이라고 할 수 있다. 우리나라에서도 최근 탈원전과 이를 대체할 재생에너지 발전에 대한 국민적 정책 논의가 있었다. 이는 현재 이미 탈원전을 실행하고 있는 스위스를 포함한 독일과 같은 국가들도 동일하게 거친 정책적 단계로 우리나라 상황에 맞는 효과적인 정책을 재정하고 실현하기 위해선 기존 국가들의 정책 발전과정에서 알맞은 시사점을 충분히 반영하는 것이 중요하다. 예를 들어 스위스에는 탈원전을 점진적으로 실현할 수 있는 풍부한 수자력 발전이 가능하지만 우리나라는 그렇지 못한 상황이다. 이러한 국가적 상이한 조건을 고려하되 스위스 에너지전략 2050에 소개된 재정적 지원 정책 방향 등을 참고해 우리나라 친환경 에너지 발전에 건설적인 정책을 재정하는 데에 도움을 받을 수 있을 것이다.

[탈원전국가 탐방코너] 1-스위스 에너지 전략 2050

(기사) 스위스, ‘탈원전’ 결정…재생에너지로 대체

이욱재 기자

2017.05.23

국민투표서 58% 찬성…2019년부터 원전 5기 폐쇄

재생에너지 생산 현재 5%서 2035년까지 4배 확대

[한국에너지신문] 스위스 국민들이 원전을 폐쇄하고 재생가능에너지로 대체하는 내용을 골자로 하는 ‘스위스 에너지 전략 2050’에 동의했다. 이로써 스위스는 탈원전 국가 대열에 들어섰다.

스위스 연방정부는 21일(현지시간) 원전폐쇄 재생에너지 대체의 내용을 담은 ‘에너지 전략 2050’ 법안이 국민투표에서 58.2%의 지지를 얻은 것으로 잠정 집계됐다고 밝혔다.

이 법안에는 스위스가 현재 가동하고 있는 5기의 원전을 2019년부터 차례로 폐쇄하고, 태양광 및 풍력발전 등 재생에너지를 2035년까지 기존보다 4배가량 확대한다는 내용을 담고 있다. 또한, 2000년 기준으로 1인당 에너지 소비량을 2020년까지 16%, 2035년까지 43%로 줄인다는 내용도 포함되어 있다. 현재 스위스의 전력 생산은 수력이 가장 많은 60%를 차지하고 있으며 원자력이 35%, 풍력과 태양열 등이 5% 정도다.

이번 결과로 유럽에서는 이탈리아, 독일, 벨기에 등에 이어 스위스가 탈원전 국가 대열에 이름을 올렸다.

입법을 주도한 진보 성향의 스위스 사민당은 2011년 일본 후쿠시마 원전 사고를 계기로 이번 법안을 마련했다고 밝혔다.

반면 보수 성향의 스위스 국민당은 전기 요금이 대폭 증가할 것이라고 이번 투표를 반대해왔다. 국민당은 국민투표를 앞두고 “2050년까지 1년에 3200스위스 프랑(약 370만원)을 더 내고도 차가운 물로 샤워하시겠습니까?” 라는 전단을 배포하며 반대했지만, 스위스 국민들은 원전의 완전 퇴출을 결정했다.

새 법안을 주도한 사민당은 “스위스는 지속·재생 가능한 미래의 에너지로 가는 길을 열었다”라며 “탈원전은 스위스의 기후, 환경, 경제 등 모든 분야에서 긍정적인 역할을 할 것”이라고 강조했다.

스위스 에너지부 장관인 도리스 루터드(Doris Leuthard)는 “이 결과는 국민들이 위험한 원자력 대신 새로운 에너지 정책을 원하고 것을 보여준다”며 “이 법률은 현대 미래 에너지로 스위스를 이끌 것”이라고 밝혔다. 그녀는 법의 일부가 2018년 초 부터 발효 될 것이라고 덧붙였다.

출처: http://www.koenergy.co.kr/news/articleView.html?idxno=89802

2019년 탈핵신문 주요 기사 소개

  • 탈핵신문(재창간)의 개요

탈핵신문은 2012년에 후쿠시마 핵발전소 사건을 계기로 설립되어 2018년까지 62호의 신문을 발간해왔다. 그리고 2019년 3월 총회를 통해 ‘탈핵신문미디어협동조합’을 창립하여 7월부터 재창간호를 발행하게 되었다. 탈핵신문의 운영을 협동조합 형태로 바꾼 것은 최근 ‘가짜 뉴스’를 퍼트리면서까지 더욱 심해진 찬핵 진영의 공세에 보다 적극적으로 대응하기 위한 노력이다. 이렇게 탈핵신문은 전국적 탈핵운동의 흐름을 전하고 소통의 장이 되도록 노력해왔다.
현재 탈핵신문미디어협동조합 이사장은 조현철 신부가 맡고 있으며, 홈페이지는 nonukesnews.kr 이다.

  • 2019년 탈핵신문 주요기사
2019년 탈핵 & 에너지전환 주요 뉴스
1) 2019년 1월 ‘경주 중저준위 방사성폐기물 처분장’ 반입 중단
2) 위법논란에도 불구하고 강행되는 신고리 5·6호기 공사(5호기 원자로 설치)
3) 2019년 2월 신고리 4호기 운영허가 및 12월 3·4호기 준공식
4) 2019년 5월 삼척 대진핵발전소 예정구역 지정 고시 해제와 신한울 3·4호기 건설 중단
5) 2019년 5월 10일 한빛1호기 열출력 급증사고 발생
6) 일본 후쿠시마 원전 오염수 방류 논란
7) 원자력 해체 관심 증가 및 고리 1호기 해체 준비
8) 기후변화 위기에 미래세대 환경운동가의 격정연설, 과학가들의 경고국내에서도 300여개의 시민사회단체들과 청소년들의 기후행동
9) 대전 원자력연구원 세슘 방출 사건
(주요 뉴스 선정 도움_강원대 전병희 교수)
  1. 2019년 1월 ‘경주 중저준위 방사성폐기물 처분장’ 반입 중단

올해 1월부터 경주 중저준위 방폐장에 방폐물 반입이 중단되었다. 이는 한국원자력연구원의 핵종 분석 오류 때문이며, 원안위는 원자력연구원이 2015년 이후 경주 방폐장에 넘긴 방폐물을 조사한 결과 2600드럼 가운데 2111드럼에서 3260건의 핵종 분석 오류가 발견됐다고 발표했다.
원자력환경공단은 경주 방폐장의 방폐물 시료를 채취해 분석 중이며, 결과는 12월에 나올 예정이다.
한때 중저준위 방폐장의 모든 폐기물을 다시 꺼내 재조사해야 하는 것 아니냐는 문제제기, 한수원과 원안위 책임도 물어야 한다는 주장이 있었으나 이 문제는 수면 아래로 가라앉은 상태다.

2. 위법논란에도 불구하고 강행되는 신고리 5·6호기 공사(5호기 원자로 설치)

올해 2월 14일 서울행정법원 행정 14부는 그린피스와 시민 599명이 제기한 ‘신고리 5‧6호기 원전건설허가처분 취소 소송’에서 결격사유 있는 원안위 위원이 건설허가 결정에 참여했다는 점, 방사선환경영향평가서에 중대사고 기재가 누락된 점을 인정해 위법하다고 판단했다.
그러나 건설을 중단할 경우 복잡한 법률 쟁점이 발생하고, 건설중단에 따른 손실이 크다는 이유를 들어 건설을 지속한다는 ‘사정판결’을 내렸다. 이에 소송인단은 즉시 항소하고, 서울고등법원에서 지난 11월 19일 항소심 3차 변론이 진행됐다.
현재 신고리 5‧6호기의 공사는 계속되고 있으며, 지난 11월 28일에 신고리 5호기의 원자로가 설치되었다.

3. 2019년 2월 신고리 4호기 운영허가 및 12월 3·4호기 준공식

2019년 2월 1일 원자력안전위원회는 울산의 신고리 핵발전소 4호기 운영을 승인했다. 가압기안전방출밸브 누설 등이 있음에도 조건부로 운영을 허가한 것이다. 원안위는 주요 설비의 안전성 확보를 버려둔 채 작정한 듯 본격 심사 하루 만에 운영허가를 결정했다.
탈핵진영은 4월에 울산을 중심으로 ‘신고리 4호기 운영허가처분 취소 소송’을 시작했다. 소송인단 모집 기간은 단 일주일밖에 되지 않았지만, 전국에서 732명의 시민이 소송에 참여했다.
현재 소송은 서울행정법원에서 진행 중이며, 1월 9일 2차 변론이 진행될 예정이다. 한편, 한수원은 지난 12월 6일 신고리 3‧4호기 준공식을 했다.

4. 2019년 5월 삼척 대진핵발전소 예정구역 지정 고시 해제와 신한울 3·4호기 건설 중단

5월 31일 산업부는 삼척 대진핵발전소 예정구역 지정 고시를 해제했다. 그러나 영덕의 경우, 아직 고시가 철회되지 않은 상태다. 이 외에 신울진(신한울) 3‧4호기 또한 백지화 절차가 제대로 진행되지 않고 있다.
신울진 3‧4호기는 건설 공사를 착수하지 않았지만 2017년 2월 산업부가 발전사업 허가를 내준 상태다. 현행 전기사업법은 사업자가 법을 위반하거나 결격사유가 있을 때만 발전사업 허가를 취소하도록 하고 있다.
문재인 정부는 제8차 전력수급계획을 수립할 때 신울진 3‧4호기는 향후 전력생산이 없는 것으로 간주하고 재생에너지 확대 정책을 세웠다. 하지만 정부는 신울진 3‧4호기 건설 백지화 조치를 빠르게 취하지 않고 있어 논쟁을 부추기고 있다.
찬핵진영은 지역경제와 핵산업계 활성화를 위해 신울진 3‧4호기 건설이 필요하다며 50만 명 서명을 청와대에 전달하기도 했다.

5. 2019년 5월 10일 한빛1호기 열출력 급증사고 발생

5월 10일 영광에 있는 한빛핵발전소 1호기의 출력이 급증하는 사고가 발생했다. 한수원은 당시 한빛 1호기의 열출력이 18% 급상승했음에도 이를 즉각 원안위에 보고하지 않았으며, 12시간 가까이 운영 정지를 하지 않았다. 한수원은 운전을 멈추지 않은 이유에 대해 원자로 출력 급증 사실을 몰랐다고 원안위에 허위로 보고했다.
검찰 수사 결과 한수원은 한빛 1호기 재가동 시점이 지연될 것을 우려해 무자격자가 제어봉을 조작한 사실을 숨기고, 부정확한 자료와 허위 진술서를 제출해 조사에 혼선을 주었다. 그 결과 한수원 관계자 7명이 기소되었다. 그러나 원안위는 근본 개선책 없이 한빛 1호기 재가동을 허가했고, 지난 11월 2일 한빛 1호기가 재가동에 들어갔다.
영광, 고창, 광주, 전주, 정읍 등 호남권 시민단체와 탈핵단체는 한빛1호기 폐쇄를 요구하고 있다.

6. 일본 후쿠시마 원전 오염수 방류 논란

일본 후쿠시마 원전사고로 녹아내린 핵연료가 회수되지 못한 가운데 지하수 유입 등으로 늘어나고 있는 방사능 오염수를 대기로 방출하거나 바다로 방류하는 계획이 알려지면서 논란이 커지고 있다. 방사능 오염수는 다핵종 제거 설비를 거쳤음에도 불구하고 방사능 기준치를 넘어서는 오염수량이 84%(2017년)에 이르고 있다고 알려졌다. 바다로 방류할 경우 일본 연안은 물론 태평양 전반의 방사능 농도가 올라가는 등의 해양오염 문제가 발생할 것으로 우려되고 있다.
한편, 아베 총리가 문재인 대통령을 만난 자리에서 후쿠시마 제1원전에서 배출되는 물에 포함된 방사성 물질의 양은 한국 원전 배수의 100분의 1 이하라고 언급했다는 소식이 알려졌는데 이때 아베 총리가 언급한 일본 배출수는 탱크에 저장된 방사능 오염수가 아닌 원전 인근의 지하수를 퍼내는 우물의 물인 것으로 알려졌다.

7. 원자력 해체 관심 증가 및 고리 1호기 해체 준비

고리 1호기는 1977년 6월19일 상업운전을 시작해 지난 2017년 6월 원안위의 연구 정지 승인을 받았다. 국내에서 처음으로 해체 전 단계로서 영구 정지된 원전이다. 원안위는 현재 한수원이 2월 영구 정지를 신청한 경주 지역 원전 월성1호기의 영구 정지도 심사하고 있다.
원전은 상업운전이 완전히 정지된 뒤에도 원안위로부터 안전 규제를 받는다. 특히 사용후핵연료 저장조의 냉각·정화 계통과 방사성 폐기물 처리계통 방호설비 등은 정기 검사와 일상 검사 등을 통해 안전성을 꾸준히 확인해야 한다
고리 1호기에 대한 본격적인 해체는 한수원이 해체 계획서를 제출한 뒤 심사를 거친 뒤에야 진행된다. 원자력안전법령에 따르면, 영구정지일로부터 5년 안에 원안위가 한수원으로부터 해체 계획서를 받아 승인하면, 사업자가 해체를 시작한다.

8. 기후변화 위기에 미래세대 환경운동가의 격정연설, 과학가들의 경고/ 국내에서도 300여개의 시민사회단체들과 청소년들의 기후행동

화석연료에 기반한 정치와 사회 시스템 전반의 변화를 요구하는 300여개의 시민사회단체들이 기후위기 비상행동으로 모여 공동행동을 시작했다. 지난 9월 미국 뉴욕에서 열리는 유엔기후행동 정상회의를 앞두고 서울 대학로에서 5천여명이 모이는 등 부산, 대구 등 전국 11개 지역에서 대중집회를 열고 행진을 했다.한편, 10대 청소년 80여명이 참가하고 있는 청소년기후행동은 올해 세 차례 기후파업을 주도하면서 결석시위를 이끌었다.

9. 대전 원자력연구원 세슘 방출 사건

대전의 한국원자력연구원 주변 우수관과 하천 토양에서 방사성물질인 세슘137, 세슘134, 코발트60 등의 방사성물질이 검출됐다. 연구원 안쪽 우수관 입구에서는 세슘 농도가 최고 138 ㏃(베크렐)/kg까지 검출됐다. 이는 3년 평균 농도의 59배에 달하는 것이다. 대전 시민들은 방사성물질이 우수관을 통해 대전 시내의 관평천까지 흘러들었다며 원자력연구원 폐쇄를 요구하고 있다.

내용출처 :
(1) 탈핵신문 ‘2019년 기억해야 할 탈핵 뉴스’ https://nonukesnews.kr/1689
(2) 에너지전환포럼 ‘2019년 국내외 10대 에너지전환 뉴스 선정http://energytransitionkorea.org/post/22228
(3) 탈핵신문 ’30년간 하천으로 세슘 흘려보낸 원자력연구원’ https://nonukesnews.kr/1728
(4) 한겨레 ‘원자력안전위원장 “고리 1호기 해체 안전규제 철저히 지켜야” http://www.hani.co.kr/arti/economy/marketing/893710.html

[기사] 원전 위험, 교차 감시를(한겨레)

[왜냐면] 원전 위험, 교차 감시를

이원영(수원대 교수·국토미래연구소장)

원전 위험에 조금이라도 관심이 있는 이라면, 문재인 대통령의 월성 1호기를 폐쇄하겠다는 이번 결단이 반갑기 그지없을 것이다.

기실 월성 1호기 수명 연장안이 2년 전 원자력안전위원회(원안위)에서 통과되는 과정을 돌이켜 보면 지금도 분노할 수밖에 없다. ‘계속운전(수명연장) 허가 이전에 설비 교체 등의 대규모 투자가 먼저 이루어졌다’는 사실 때문이다. 공기업 한국수력원자력(한수원)이 수천억원을 퍼부은 소위 ‘알박기’다. 월성 1호기의 물리적 한계로 R-7이라는 새 국제기준에 따르기가 불가능함을 알고는 미리 다른 방식으로 수천억원을 쏟아부은 것이다. 이런 ‘기정사실화 전략’은 국가를 우롱한 것이다. 이 행태는 이번 신고리 5·6호기 건설 때도 버젓이 행해졌고 원안위와 산업통상자원부(산업부)는 이를 눈뜨고 보고 있었다. 책임을 묻지 않으면 국가가 아니다.

우리는 행정부가 원전에 관한 모든 일을 한다. 건설도 행정부 산하의 산업부와 한수원이 맡고 감시도 행정부 산하의 원안위가 한다. 고양이에게 생선 맡기는 격이다.

다른 나라는 어떻게 하고 있나? 공통점은 국회(의회)가 주도적으로 감시한다는 것이다. 국정을 감시하는 일은 입법부의 고유 업무다. 내각제인 프랑스나 독일은 물론 미국도 의회에서 실질적으로 감시에 관여한다. 우리가 본뜨고 있는 미국의 원자력규제위원회(NRC)는 위원이 5명인데, 대통령이 위원을 임명하자면 상원의 승인을 받아야 한다. 다수당은 3인 이내만 점유할 수 있고, 위원장의 권한이 약하다. 무엇보다 원자력규제위원회 내의 감사관실은 의회가 직접 관할한다.

이에 비해 우리는 어떤가? 국회 추천위원 몫은 숫자에서 밀린다. 한마디로 국회는 들러리다. 게다가 원안위 내부의 감사관이 위원장 산하도 아닌 사무처장 산하에 있다. 독립성은 요원하다.

우리가 이상한 것이다. 프랑스는 의회 내에 감시조직(OPECST)이 있고 그 조직이 정부의 안전감시기관(ASN)도 감시한다. 막강한 감시체제다. 탈원전 독일은 허가부터 실행까지 모든 단계에서 교차적 감시를 하도록 ‘4개의 눈’이라는 감시체계가 구축되어 있다. 심지어 사법부가 관여하는 나라도 있다. 스웨덴은 환경재판소가 있어서 원전 승인의 절차를 집행한다. 일본은 지자체가 재가동 중단 권한이 있다. 그 결과 후쿠시마 이후 3년간 일본 원전은 가동이 완전 중단되다시피 했다. 교차적 감시체제의 작동 결과다.

감시를 제대로 하게 되면 법률의 미비점이 무엇인지 명확하게 알게 된다. 감시에서 도출되는 ‘체계적 대책의 필요성’이야말로 입법권의 기초다. 제대로 감시하자면 상시 모니터링이 가능해야 한다. 가능한 대안의 하나는, 마치 국회의 입법 기능을 보좌하기 위해 입법조사처가 있듯이, 국회 내에 ‘원전감시국’을 설치하는 것이다. 이때 국회의 감사 기능을 위한 ‘국정평가처’(가칭)를 신설하여 그 산하에 둘 수도 있다.

이 설치는 상징성과 동시에 실효성이 있다. 안전 분야의 업무가 치밀해진다. 매뉴얼 부문과 비매뉴얼 부문 모두가 촘촘하게 다져지고 사고나 고장을 예방할 확률이 업그레이드될 수밖에 없다. 원전 소재 지자체도 교차 감시의 책임을 지도록 해야 한다. 그리고 독일처럼 감시·안전·재난구호 관련 업무를 대폭 늘려야 한다. 이런 부류의 일자리는 국민이 환영할 일이다.

원문보기:
http://www.hani.co.kr/arti/opinion/because/818829.html#csidx331f841157ec552a2192f4415ecb1d1

원전의 안전기준은 어떠해야 하는가? (일본원자력시민위원회 저)

원전의 안전기준은 어떠해야 하는가? (일본원자력시민위원회 저)

제6장 원전 관련 위험 평가의 허망함

고토 마사시(後藤 政志)

6.1 안전을 추구할 권리

6.1.1 절대안전 신화에서 제로리스크 비판으로

원전의 안전성을 둘러싸고 후쿠시마 제1원전 사고 후, 원전추진론자들이 원전에서 절대적인 안전을 구하는 의견을 말하는 사람들에 대해서 「제로리스크론자」라는 라벨을 붙이고, 「원전에서 절대안전을 추구하는 것은 비과학적이다」라고 하는 선전이 적지 않게 있었다. 원래 원자력을 추진해 온 정부(특히 경제산업성)랑 전력회사는 카시와자키 카리와원전이 니가타현 츄에츠오키(新潟県中越沖)지진에서 설계상의 상정을 크게 웃도는 대진동에 의해 화재를 일으켰을 때도 일본의 원전은 지진에 강하고 절대로 안전한 듯이 강조했었다. 후쿠시마 원전사고 이후에는 이러한 주장은 들을 수 없게 되었지만 시간이 경과함에 따라 「원전이 절대 안전하다고 말해 온 것은 잘못됐었다. 그것은 사죄한다.」라고 하고 나서 「그러나, 세상에 절대안전이란 없지요」, 「예를 들면, 집에 가다가 교통사고로 죽는 일도 있을 수 있고 원전만 특히 위험하다고 하는 것은 잘못됐다」고 하며 「제로리스크론 비판」이 나오게 되었다. 분명히 절대안전한 항공기도 자동차도 없다. 인간이 만든 것에 절대안전한 것이 없다는 것은 당연할 것이다. 사람들은 이것들을 전면부정하지 않고 주의해서 사용하고 그러나 원전을 항공기나 자동차와 비교하려고 할 때 어떻게 생각할 수 있는 것인가.

6.1.2 안전이란 무엇인가

여러 기준에서 안전의 정의가 있는데, 국제기본안전규격(ISO/IEC GUIDE 51:2014)에 의하면 안전이란 「허용될 수 없는 위험이 없는 것」이라고 하고 있다. 그러면 허용될 수 있는지 없는지를 누가 결정할 수 있느냐 하면, 당연히 그 위험을 겪을 가능성이 있는 인간 한 사람 한 사람이다. 원전이 안전한가 아닌가는 그 유용성과는 관계없이 우선은 단순히 원전자체가 안전한가 아닌가로 판단해야 한다. 원전과 같이 대규모의 사고가 상정되는 기술의 안전에 관한 문제는 안이하게 다른 이익이 있다고 해서 허용해서는 안 된다. 허용될 수 없는 위험을 다른 이익과 상쇄 즉 교환(trade off)하려고 해도 불가능하다고도 말할 수 있다. 에너지선택이랑 경제성 혹은 그 이외의 사회적 유용성은 안전성의 문제와는 동일평면에서 생각할 수 없다.

6.1.3 제조의 기본 : 망가지기 어렵고 실수하기 어려운 설계

원전 안전설계의 목표는 「핵반응을 저지한다」, 「원자로를 냉각시킨다」, 「방사성물질 봉인한다」고 하는 것인데, 어떠한 시스템도 기기의 고장이나 인위적 실수를 피할 수 없다. 그 때문에, 고장 나지 않도록 또는 오류를 일으키지 않도록 설계하는 노력이 이루어지고 있다. 그러나 안전장치기기의 고장을 막는 것이 어렵기 때문에 안전장치를 다중화함으로써 안전장치가 고장날 확률을 줄인다. 동시에 어떠한 원인으로 안전장치가 여러 대가 동시에 망가지는 것을 막기 위해, 구조의 다양화, 장소의 분리, 계통의 독립성을 확보한다. 인위적 실수를 위해, 잘못된 조작을 해도 그것을 받아들이지 않도록 하고, 실수를 해도 힘껏 시스템에 악영향을 미치지 않도록 하는 구조로 한다203. 그러나 복잡한 시스템에서는 그래도 사고를 절대적으로 막기는 어렵다. 왜냐하면 원전의 제어대상인 핵연료는 매우 단시간에 연쇄반응이 진행되고 하나가 잘못되면 핵폭주에 이를 우려가 있기 때문이다. 기본은 여러 조건 중에서도 핵반응이 진행되면 자동적으로 반응을 억제하는 구조로 하는 것이 중요하다204. 다만 핵반응을 일으키는 인자와 억제하는 인자는 가지가지 있어서, 각각의 인자가 복잡하게 관계되기 때문에, 그 제어에는 세심한 주의가 필요하다. 체르노빌원전에서는 제어봉의 구조에 결함이 있었기 때문에 제어봉을 삽입해 가는 과정에서 핵반응을 촉진시키고 말았다고 한다. 또, 저출력으로 운전하고 있으면 불안정한 상태가 되어 폭주하는 설계상의 위험도 있었다.

6.1.4 안전장치를 해제한 상태에서 일어나는 사고

BWR에서는 핵반응을 저지하기 위한 제어봉을 원자로의 아래로 넣었기 때문에 만일 제어봉이 탈락하는 일이 있어서는 안 된다. 그러나, 일본에서는 1978년부터 2005년까지 그 사이에, 정지중에 20회나 제어봉 탈락이랑 삽입의 문제(동시에 1자루에서 34자루)가 있어, 그 가운데 2회는 「임계」에 도달했다205. 그래도 그 문제의 대부분은 2007년까지 공표조차 되지 않았다. 제어봉의 탈락은 지극히 위험하므로 통상은 제어봉을 회전시켜서 발톱이 걸리는 상태로 해서 밀어올리는 힘이 없어져도 탈락되지 않는 구조로 되어있다. 그러나 제어봉을 삽입하려고 할 때는 발톱을 푸는데, 이따금 그 상태에서 기계 고장이랑 실수로 제어봉을 뽑는 방향으로 힘이 걸려버리거나, 자기무게를 지탱할 힘이 빠져버리거나 하면 제어봉은 탈락되고 만다. 즉, 어떠한 탈락방지장치도 장치를 움직이기 위해서는 탈락방지장치를 풀지 않으면 안 되고, 그 순간에 잘못된 방향의 힘(기계적이든 인위적이든 불문하고)이 더해지면 탈락해 버리는 일이 일어날 수 있는 것이다206. 또 제어봉이 완전하게 다 돌아가지 않고, 발톱이 부분적으로 걸린 채 잠긴 상태에 있는 경우에 제어봉을 뽑는 힘이 걸려 있으므로 제어봉이 조금 회전해서 잠금 기구가 풀려버릴 가능성도 있다.

6.1.5 확률적 안전에서 확정적 안전으로

일정 기간에 발생하는 고장의 빈도를 고장률이라고 하며, 고장률이 작은 것을 신뢰성이 높다고 한다. 일반적으로 신뢰성이 높고 고장나지 않는 장치는 안전하다고 생각되는 경향이 있다. 그러나 그것이 반드시 옳지는 않다. 고장에는 안전 쪽의 고장과 위험 쪽의 고장이 있다.

예를 들면, 자동차의 브레이크가 고장 나서 듣지 않게 되면, 그것은 「위험쪽 고장」이며 사고로 이어진다. 설령 그 장치가 고장 나지 않는 신뢰성이 높은 것이어도 스위치를 넣어 전류를 흐르게 하여 브레이크를 작동시키는 장치라면 머지않아 열화가 진행되어 일정 확률로 고장나게 되고 그때에는 안전이 확보될 수 없다. 그림25의 왼쪽 시스템에서는 버튼을 누름으로써 회로에 전류가 흘러, 코일의 전자석 힘으로 브레이크가 걸리는 구조로 되어 있다207. 고장 나지 않을 때에는 좋지만 구성 전기회로의 부품점수가 늘어나면 고장빈도가 커지고, 부품의 고장률에 따라서 사고를 일으킬 가능성이 커진다. 이것을 「확률적 안전」이라 한다.

이것에 대해서, 그림25의 오른쪽 시스템에서는 상시 코일에 전류를 흐르게 해서, 전자석의 힘으로 들어올려, 브레이크가 풀리게 해 둔다208. 버튼을 누르면 전류가 끊어져, 중추의 무게로 브레이크가 걸리도록 설계한다. 부품점수가 늘어남에 따라 고장률은 증가하나 부품의 고장은 전류를 끊는 것이 되므로, 자동적으로 브레이크가 걸려 정지하게 된다. 고장나면 멈추어버리나, 그때마다 안전장치로서 브레이크가 확실하게 듣게 된다. 이러한 설계를 「확정적 안전」209이라고 하고 있다. 기계장치는 가능한 한 이러한 「확정적 안전」으로 만들어 넣는 것이 중요하다.


그림25. 「확률적 안전」과 「확정적 안전」
출전: 佐藤(2001)을 기본으로 작성【각주 207】

※코일의 감는 방향은 동일, 전원사는 역, 화살표 상향
「버튼을 누르면 전류가 흘러 브레이크가 걸린다」
「버튼을 누르면 흐르고 있는 전류가 끊겨 브레이크가 걸린다」
a) 확률적인 구성 b) 확정적인 구성

6.1.6 능동적 안전과 수동적 안전

전항의 확률적 안전/확정적 안전과 비슷한 짝의 개념으로서 「능동적 안전」(active safety)과 「수동적 안전」(passive safety)이 있다. 종래의 원전설계는 대부분이 동력에 의지하는 「능동적 안전」을 기본으로 하고 있고, 그 때문에 외부전원 상실시에 냉각이 곤란하게 되었다. Westinghouse의 AP1000이라는 원자로형과 AREVA의 EPR이라는 차세대형 원자로는 동력에 의지하지 않는 수동적 안전계를 갖추고 있다.

EPR의 경우 중대사고(severe accident) 대책으로서는, 노심용융을 일으켰을 때에 수증기폭발을 회피하면서 용융잔해(debris)를 냉각하는 노심용융물 보조장치(core catcher)를 갖추고 있다. AP1000는 원자로의 외측에 물을 채워서(IVR: in vessel retention) 냉각하고 원자로압력용기의 용융관통(melt through)를 방지할 설계로 되어 있고, 냉각계통도 동력에 의존하지 않고 격납용기 상부의 탱크에서 물을 중력으로 떨어뜨려 냉각시키는 안전설계가 도입되어 있다.

이처럼 수동적 안전이란, 동력을 사용하지 않고 중력이나 압축가스 등에 의해 필요한 상황이 되면 자동적으로 안전장치가 작동됨을 말한다. 더군다나, AP1000, EPR 모두 항공기 낙하에 대해서 견딜 수 있도록 격납용기를 이중화하는 등의 대책도 하고 있다. 모두 이것으로 모든 중대사고(과혹사고) 대책이 해결되었다는 것은 아니나, 적어도 현재의 일본 국내의 원전보다는 훨씬 안전성을 중시한 것임은 틀림없다210.

이러한 신규플랜트의 국제적인 안전설계는 후쿠시마원전 사고 이전부터 시도되어온 것인데, 일본과는 대조적이다. 일본에서의 신규제기준의 대책은 「할 수 있는 만큼을 한다」, 「대책이 없는 문제는 발생 확률이 적다고 해서 무시한다」, 「잔손질만의 대책은 하지만, 중대사고대책은 기본적으로 인해전술에 의하는」 것으로 하고 있다. 이것으로 사고를 수습할 수 있을지는 매우 의심스럽다. 일본의 원전도 사고가 발생했을 때에는 일정시간 아무 것도 하지 않아도 플랜트의 상태가 악화되지 않도록 하는 구조가 되지 않으면 안 된다. 신규제 기준으로만은 후쿠시마원전 사고같은 사고진전을 막을 수 없다.

아베 총리대신을 비롯한 일본정부 관계자가 반복해서 강조하는 「세계최고수준」이란 무엇을 가리키고 있는 것일까?

6.2 원전 사고의 위험과 확률론적 리스크 평가 기법

6.2.1 원전 사고의 위험이란

다른 사고를 비교할 때, 어떻든 정량화 할 필요가 있는데 그 계량 지표를 위험이라는 개념으로 나타낸다. 사고의 위험은 [피해의 크기]와 [발생 빈도]에 따라 달라진다고 하며, 일반적으로는 [피해의 크기] × [발생 빈도]로 나타내는 경우가 많다.

그러면 [피해의 크기]는 어떻게 정량화 할 수 있는가? 사상자의 수인가, 피난민 수인가. 또는 피난하고 싶어도 할 수 없었던 사람의 수는? 토지의 오염 정도는? 지하수 오염 어떻게 정량화 할 수 있는가? 경제적 손실은 얼마인가? 이러한 제반 요소를 고려하면 원래 [피해의 크기] 자체가 애매하다.

한편, [발생 빈도]는 노심 용융과 방사성 물질의 대량 방출에 대해 1년간 1기의 원자로를 운전했을 때 발생하는 빈도로 나타낸다. 구체적으로는 10-1/炉年 (=10로년에 한 번)이나 10-4/炉年 (=1만로년에 한 번)로 나타낼 수 있다. 그러나 지진이나 해일, 화산 폭발 등의 자연 현상에 대해 [발생 빈도]를 예측하는 데에는 많은 불확실성이 있다.

 지진으로 말하면, 그 메커니즘과 지구 표면의 지각 이동량 등의 관측 자료에서부터 발생 빈도를 추정하지만, 원래 영향을 주는 인자가 지각 이동량만은 아니다. 지각의 이동에 의한 변형이 일정치에 도달하면 지각(암반)의 파괴 현상으로 지진이 일어나는데, 파괴면의 방향과 크기는 일의적으로 정해지는 것이 아니라, 그 변형값 자체가 상당히 편차가 크다. 따라서 그러한 물리적 메커니즘에 의한 추측뿐만 아니라 과거의 지진 데이터를 바탕으로 [발생 빈도]를 통계적으로 추정하는 것이 중요하다.

하지만 발생 빈도가 적은 지진 데이터에서 추측하는 경우에는 추측하려고 하는 기간보다 한 자리 혹은 그 이상의 장기적인 데이터가 필요하다. 1만년에 1회라는 빈도의 지진을 데이터로 검증하려면 10만년 또는 100만년에 걸친 데이터가 필요하지만 지진 관측이 시작된 지 수 백년 밖에 되지 않기 때문에 그 같은 장기적인 데이터가 있을 리 없다. 따라서 과거의 한정된 지진동(地震動)의 기록과 지반의 움직임과 과거 지진 기록으로 간주되는 활단층이나 지반의 특성 등을 조사하고 추측하는 수밖에 없다.

실제로, 1995년 효고현남부 지진 (한신·아와지 대지진) 이후 2004년 니가타현 주에쓰 지진, 2007년 니가타현 주에쓰오키 지진이라는 큰 지진이 이어져, 2011년 3월 도호쿠 지방 태평양 앞바다 지진이라는 일본 관측사상 최대의 지진이 일어났다. 그리고 2016년 4월 구마모토 지진에서는 최대진도 7을 기록하는 지진이 두 차례나 반복됐다 (☞1.1.3). 구마모토 지진은 구마모토에서 아소산을 거쳐 오이타현까지의 광범위를 진원으로 하는 여진이 빈발하고 전에 없이 장기적으로 큰 흔들림(揺れ)을 반복하고, 진원이 얕기도 해고, 막대한 피해가 발생했다. 이렇게 차례차례 과거에 경험하지 못한 지진이 온 것을 생각해 보아도, 해일을 포함하여 자연 현상이 갖는 현상면의 불확정성은 불가피하다.

또한 그 발생 빈도를 정확한 수치로 논의하려고 하는 데에 무리가 있다. 지진학자들도 각 전력 회사가 정하는 기준 지진동(地震動)을 초과 할 가능성 즉 초과확률(원자력 학회 2007년)이

연간, 10-4에서 10-5/년, 장소에 따라서는 10-5에서 10-6/년으로 되어 있고, 1 만년에서 10만년, 장소에 따라 100만년에 한 번이라는 아주 희소한 현상으로 되어 있었지만, 실제로는 지난 10년간 4차례나 기준지진동을 넘은 것은 생각불가다.

라고 하고

검토 후의 기준지진동도 실제 초과확률은 기껏해야 1000년에서 100년에 한 번 정도 밖에 없는 것이 아닌가

라고 우려하고 있다211. 또한 원전사고는 지진이나 해일 등의 자연현상의 발생을 계기로 기기나 배관의 손상 또는 기능 상실이 일어나 사고로 진전될 가능성을 고려하여야한다. 원전사고의 위험은 방사성물질의 확산에 의한 사고 [피해의 크기]와 [발생빈도] 모두에 매우 큰 불확실성을 가지는 것이기 때문이다.

6.2.2 확률론적 위험 평가 (PRA)라는 기법

전항은 지진이나 해일에 의한 자연현상을 발생 사건(계기)과 사고의 이야기이지만, 그 외에도 항공기 추락이나 인위적인 공격 등 외부로부터의 영향으로 원전사고에 이를 가능성이 있다. 또한 원전사고는 기기나 배관의 손상이나 제어계통의 문제 등 내부 사건212 계기로도 일어난다. 내부 사건사고로 일어난 문제가 사람의 실수(인적 요인이라 한다)와 사태의 진전에 따라 차례로 일어나는 다양한 기능부전이 겹쳐, 결국 노심용융 등의 가혹한 사고(중대 사고라고 부르고 있다)에 이르는 경우도 있다.

원전 사고에서는 기인여하에 불구하고, 대규모 플랜트 시스템으로 제어봉에 의한 핵반응중지 실패와 건물 배관 및 저장 용기 및 기기의 파손에서부터 비상 노심냉각 계통의 기능상실이 발생하면 원자로가 빈 그릇 불 때기를 해서 노심 용융으로 진행되어, 이윽고 격납용기파손 또는 격납용기 벤트라는 격납 용기 기능의 상실로 진전해 갈 것으로 예상된다. 사고방지의 성패는 그것을 어디에서 저지할 수 있는지에 달려있다. 이러한 사고의 진전은 장치 자체가 복잡하며 동시에 사고의 진전경로도 무수히 있고, 사람의 개재도 있기 때문에 불확실성이 매우 크다.

그래서 사고의 진전을 최대한 객관적으로 평가하기 위해 확률론적 위험평가 (PRA : Probabilistic Risk Assessment)라는 기법이 이용되고 있다. 노심용융까지의 평가를 「레벨 1 PRA」라고 하고, 직접적으로는 노심손상빈도(Core Damage Frequency, CDF)를 구하게 된다. 그 앞의 격납 용기 기능 상실에 수반되는 방사성 물질의 방출까지의 평가를 “레벨 2 PRA”라고 하고, 현재는 “수준 1.5 PRA”로 격납 용기 기능 상실 빈도 (Containment Failure Frequency, CFF)를 구하는 것으로 하고 있다. 그리고서 부지 외부로 가는 방사성 물질의 방출에 의한 방사선 피폭과 오염의 확산까지의 평가를 “레벨 3 PRA”라고 정의하고 있다.

후쿠시마원전 사고 이전에는 자연현상인 지진 PRA는 기법의 연구는 계속되고 있었지만 확립하지 않았다213. 후쿠시마원전 사고 이후 원자력 학회를 중심으로 “지진 PRA”로 또한 “쓰나미 PRA”로 해석 기법이 정비되어 사용되기 시작했다. 또한 “플랜트 정지시 PRA”도 정비되어 현재는 출력 운전시 정지시, 지진, 해일의 수준 1 PRA가 일단 완성되어 있다. 실제 운용되고 있는 것은 ‘레벨 1 PRA’에서 ‘레벨 1.5 PRA’까지이고, 그 이후의 평가는 현재 실시되고 있지 않다.

 6.2.3 이벤트 트리 분석 (ETA) 및 결함 트리 분석 (FTA)

PRA의 평가 방법의 핵심은 이벤트 트리 분석 (Event Tree Analysis, ETA) 및 결함 트리 분석 (Fault Tree Analysis, FTA)이다. 이러한 복잡한 현상을 논리적으로 전개하고 발생 빈도를 정량화하는 방법으로 고안되어 있는 것이다. 이러한 방법을 간단히 이벤트 트리 (ET) 및 결함 트리 (AT)라고도 하며 그림 26과 같이 조합하여 사용하는 일이 많다.

ET(A)에서는 사건의 발생 빈도 F를 구해 놓고 사건의 진전을 각 단계의 성공과 실패로 나눈다. 예를 들어, 원자로 정지에 실패했을 경우 FI에 별도로 원자로 정지의 실패 확률 PA를 곱하여 IA (노심 손상)의 발생 빈도를 구한다. 원자로 정지에 성공했을 때는 원자로 냉각(직접적으로는 ECCS의 작동)의 성공 · 실패로 나누어 FI에 원자로 냉각 실패 확률 PB를 곱하여 IB (노심 손상)의 발생 빈도를 구한다. 마찬가지로 원자로 냉각 후 장기적인 붕괴열 제거의 성공 · 실패의 확률에서 각 노심 손상 빈도를 구한다. 모든 사고 시퀀스에서 성공한 경우 ‘안전 정지’가 실현된다. 이와 같이 시간축에 따라 각 이벤트 (원자로 정지 및 원자로 냉각 등)의 성공 · 실패로 전개되고 그것에 후술하는 FT(A)에서 구한 실패의 확률을 넣어 모든 노심 손상으로의 사고 시퀀스의 패스 확률을 누적계산함으로써 전체 노심손상 발생빈도 CDF를 구할 수 있다.


그림 26. 이벤트 트리 (ET) 및 결함 트리 (FT) (도판 작성 : 고토 마사시)

한편 FT (A)는 톱 사건(톱이벤트)에 예를 들면 원자로정지 실패를 두고, 논리적으로 원자로 정지에 실패 할 가능성이 있는 ‘제어봉 삽입 실패’와 ‘붕산수 주입 실패’를 생각한다. 모두 실패한 경우 원자로정지 실패에 이르기 때문에 여기에서는 ‘AND 게이트’로 표시한다. 다음 ’제어봉 삽입 실패’가 발생하는 요인으로 ‘제어봉 구동 장치 고장’과 ‘구동 압무’를 추출하고, 양자 중 하나가 발생하면 ‘제어봉 삽입 실패’에 이름으로써 ‘OR 게이트’로 표시한다. 마찬가지로 ‘제어봉 구동장치 고장’을 전개하고 ‘A 열림조작 실패’와 ‘A 배관 누설’을 ‘OR 게이트’에서 결부시킨다. 이렇게 차례차례로 실패 요인을 전개하여 마지막에 제일 하단 기기의 고장률과 조작 실패 확률을 입력하여, 최고 이벤트인 ‘원자로정지 실패’의 확률 PA를 구한다. 이 톱이벤트의 실패 확률을 이벤트 트리 (ET) 의 입력으로 한다.

즉, 시간 축에 따른 성공 · 실패의 연쇄로서 ET (A)를 전개하고 성공 · 실패 분기에서 실패를 톱 이벤트로 추출한다. 실패의 원인을 논리적으로 추출하는 FT (A)를 이용하여 분기의 실패 확률을 구하고, ET (A)에 대입함으로써 사고시퀀스마다 노심손상 빈도를 구하고, 모든 사고시퀀스에서 이론상, 전체 노심손상 사고발생 빈도 (CDF)를 구할 수 있다.

6.2.4 PRA의 역사

미국에서는 1946년에 원자력위원회 AEC (Atomic Energy Commission)가 설치되어 경수로의 개발 및 안전성 연구 후 1973년에 WASH-1250이라는 보고서가 PRA의 촉진을 위해 발표되었다. 이 단계에서, 이미 다중방호·심층방호에 의한 안전 설계 개념 및 설계기준 사고평가 및 ALARA (as low as reasonably achievable : 합리적으로 달성 가능한 범위에서 낮추는) 개념에 의한 방사선 피폭을 50μSv/노년으로 제한할 것과 편익과 위험에 관한 기본적인 생각, 사고의 발생 확률이 논의되고 있었다.

1975년 라스무센보고(WASH-1400)가 확률론적 리스크평가 PRA로 공표되어, 사고의 발생 확률과 방사능 방출량과 화학 형태 및 공공대중의 방사선에 의한 신체 영향 등이 제시되었다. 그 후 1978년에 NRC 내에서 구성된 루이스위원회는 라스무센보고 기본적인 평가 방법은 인정하면서도 위험의 정량적 절대값은 불확실성이 많아 신뢰할 수 없다고 했다. 다만 상대적 평가에 의미가 있다고 했다.

그리고 1979년 3월에 스리마일섬 원전사고(TMI 사고)가 발생한다. TMI 사고에서는 가압기릴리프 안전밸브가 개방고착(열린 채 고장)하여 소구경 배관 상당의 소형 LOCA이 일어났지만, 대형 LOCA보다도 발생하기 쉽다고 라스무센보고에서 지적되고 있었다. TMI 사고를 당하고 가혹사고(중개사고)에 관한 연구가 활발해졌다. 1986년에는 소련의 우크라이나 체르노빌 원전사고가 발생하여 유럽이 넓은 지역에서 오염되었다. 1990년 12월 미국에서 ‘NUREG-1150 최종 보고서’가 간행되었다. 이 보고서는 미국의 노형이 다른 5기의 원전214에 대한 확률론적 위험평가 (PRA)을 적용하고 있다.

1973년 WASH-1250 미국 AEC PRA의 촉진
1975년 WASH-1400 ‘라스무센보고’
1978년 루이스위원회가 WASH-1400을 재평가
1979년 미국 스리마일섬 원전사고
1986년 구소련 체르노빌 원전사고
1987년 NUREG-1150 드래프트보고 대표적인 5플랜트를 평가
1990년 NUREG-1150 최종 보고서

표 8. 확률론적 리스크 평가의 역사

일본에서는 확률론적 리스크 평가를 그럭저럭 진행해 왔지만, 플랜트 이름을 대고 제대로 된 형태로 공표해 오지 않았다. 새로운 규제기준에 의한 재가동을 둘러싼 적합성 심사에서 PRA를 일부 실시하기 시작했지만, 외부 사건의 평가방법, 공통요인 고장, 인적오류 처리, 외부로부터의 공격, 시스템 상호간의 독립성, 적용 고장률 데이터, 결과의 상한 하한의 평가 방법과 타당성 등에 따라 결과에 큰 편차가 발생하기 때문이다. 결국 PRA는 그 절대치를 평가하기에는 너무 불확정성이 크기 때문에 ‘평가결과는 극도로 개개의 브랜드에 의존하고 있다’, ‘노심손상 확률 또는 위험평가의 정량적인 결과는 비슷한 설비를 가지고 설계·건설자가 동일하더라도 다른 브랜드에는 적용되지 않을 수도 있다 “고 지적되고 있다215.

6.2.5 일본의 안전 목표

일본에서는 전력회사와 제조업체 및 원자력연구 개발기구 등의 연구기관이 중심이어 대표적인 플랜트인 레벨 1PRA가 검토되었다. 한편, 규제의 입장에서 원자력안전위원회는 1987년에 공통문제 간담회에서 검토를 실시하여 1990년에 심각한 노심손상 빈도 CDF가 10-5/로년 이하라고 평가했다. CDF가 미국보다 작은 결과가 된 것은 일본에서는 외부전원과 비상용 디젤발전기의 신뢰성이 높은 것이 요인이었다. 또한 레벨 2PRA는 10-8/로년 이하가 되었다. 그러나 이들은 내부사건을 중심으로 한 것으로, 외부 사건은 제외되어 있었다. 원자력안전위원회는 2001년 안전목표 전문부회를 설치하여 안전 목표의 검토를 시작해 2003년에 중간보고를 실시했다. 거기에서 사업자가 달성해야 할 안전목표 안을 아래와 같이 제시했다216.

· 질적 목표는 공중의 일상생활과 관련된 건강 위험을 유의하게 증가시키지 않는 수준으로 억제할 것

· 정량적 목표는 원자로 시설의 사고로 인한 피폭에 의한 시설주변 공중개인의 급성사망 위험이 10-6/로년 정도를 초과하지 않도록 억제할 것, 사고로 인한 방사선피폭에 따른 암에 의해 시설에서 일정범위의 개인평균 사망위험이 10-6/로년 정도를 넘지 않도록 억제될 것

그리고 내부사건과 외부사건의 안전목표로의 적합성 판단기준을 원자력 시설의 성능목표로 정했다. 그 지표로서 ①노심손상, ②저장용기 기능상실, ③조기 저장용기 기능상실, ④대규모 방출 등이 있으나, 시설을 대표하여 정량화할 수 있는 ①과 ②만을 성능목표로 했다. 구체적으로 지표I로, 1 노심손상 빈도 CDF가 10-4/로년 정도, 지표II로 ② 저장용기 기능상실 빈도 CFF가 10-5/로년 정도로 했다. 또한 고려해야 할 사항으로 여러 입지의 영향, 지진 등 자연 현상에 따르는 불확실성의 고려나 외부 사건의 PRA 기술향상을 들고 있다.

여기서 큰 문제는 ③조기 저장용기 기능상실과 ④대규모 방출을 제외하고 있다는 점이다. 그 배경에는 양자는 발생 빈도가 작다는 평가가 있는 것처럼 생각되지만, 조기 저장용기 기능상실이라는 것은, 고압에서 원자로가 파괴하는 저장용기 분위기 직접가열 및 수소폭발, 수증기폭발 외에 수증기와 비응축 가스에 의한 저장용기 과압손상 이외의 저장용기 파괴모드를 의미하고, 에너지가 큰 폭발적 현상이 많다. 또한 방사성 물질의 대규모 방출은 격납용기 필터벤트의 고장이나 격납용기의 격리 밸브가 열린 채 고장나는 격납용기 우회 또는 격납용기 조기손상을 동반하는 경우도 생각할 수 있다. 어쨌든 간에, 한쪽에서 CDF와 CFF를 계산해 놓았지만, 발생확률이 작은 현상을 무시함으로써 격납용기의 건전성을 담보한 것으로 하려 하고 있는 것이 매우 무리한 논리 전개이다. 후쿠시마 원전사고를 생각하면, 예를 들어 BWR형 격납용기 건물 내에서 연달아 수소 폭발이 발생하는 것을 예견할 수 없었던 것을 어떻게 보고 있는 것인가? 건물내 수소폭발의 발생확률은 어느만큼 간주되고 있었는지 다시 확인해 보면, 확률이 작다고 무시하는 것의 문제가 분명할 것이다.

또한 노심손상 확률을 안전목표로 할 때, ‘일본에서는 지진 해일이 많지만 내부사건에 의한 노심손상 확률이 미국보다도 작고, 미일의 노심손상 확률은 미국에 비해 충분히 낮다’고 한 논의가 있었다.

그러나 사고피해의 영향을 비교하려면 일본과 미국의 국토의 차이와 인구밀도를 고려할 필요가 있다. 만일 일본과 미국에서 같은 규모의 사고가 일어났을 때 집단피폭량과 오염의 범위, 경제적 손실 등 영향의 정도는 압도적으로 일본 쪽이 엄중하다. 걸핏하면 일본은 스스로의 머리로 생각하지 않고, 미국 안전목표의 형편이 좋은 부분만을 그대로 베끼거나 하는 경향이 있다.

6.3 원자력 발전의 안전성이 담보되지 않는 이유

6.3.1 노심용융에 따라 손상될 수 있는 격납용기에 의미가 있는가?

 체르노빌 원전사고시 체르노빌 원전과 같은 RBMK형 원자로 (흑연감속 비등경수 압력 관형 원자로, 소위 채널로)는 격납용기가 설치되어 있지 않다 (즉, 격납용기를 가진 일본의 원전은 체르노빌 같은 사고가 발생하지 않는다)고 일본의 원자력 공학자들은 주장했지만 일본의 원전격납 용기는 후쿠시마 원전사고에서 드러난 바와 같이, 최종적으로는 격납 용기벤트를 강요당해, 상황에 따라서는 대규모로 파괴될 가능성도 있었다. 후쿠시마원전 2호기의 격납용기는 분명히 손상되었지만, 원인은 알려져 있지 않다. 격납용기가 있으니까 괜찮다고 하는 것은 환상에 불과하다.


그림 27. 노심손상 후의 마크II형 격납용기 내의 용융데브리(파편) 이행경로
출처 : 도카이제2원전 심사자료(2014년 9월)에 가필하여 작성 [脚註 217]
고압의 용융물 분출 (DCH) (격납 용기 분위기 직접 가열)
노심 용융
격납 용기의 과압 · 과열 손상
원자로 압력 용기의 용융 관통
용융 연료 – 냉각재 상호 작용 (FCI) (수증기 폭발 포함)
용융 노심 – 콘크리트 상호 작용 (MCCI) (코어 콘크리트 반응이라고도 함)

국내원전에 대해 각 전력회사가 실시한 PRA 결과를 보면, 예를 들면 BWR 마크II형인 도카이 제2(☞ 그림27)217에서는 노심손상 빈도 CFD가 3.6 × 10-5/노년에 대해서 격납용기 손상빈도 CFF는 똑같은 3.6 × 10-5/노년이고218 이것은 붕괴열 제거실패 (TW, TBW)에 의한 격납용기 선행손상 (노심용융 전에 격납용기 손상)이 사고 시퀀스의 대부분을 차지하기 때문이다. 또, 같은 BWR 마크I개량형인 오나가와 2호219에서도, CDF와 CFF는 똑같이 5.5 × 10-5/노년으로, 여기에서도 격납용기는 가혹사고에 대해서 전혀 도움이 되지 않는다. 한편 PWR을 보면 이카타 3호,220 겐카이 3 · 4호,221 도마리 3호,222 모두 CDF가 2.2 ~ 2.3 × 10-4/노년에, CFF는 2.1 × 10-4/노년이라고 노심 손상의 경우에는 약 95 %의 비율로 저장용기 파손에 이른다. 즉, BWR도 PWR도 과거의 사고를 생각하면, 격납용기는 거의 존재 가치가 없는 것이 된다.


그림28. 일본과 미국의 개별 플랜트 평가 (노심 손상 빈도) 비교
출처 : 시마다 (2002) [脚註 223]

또한, PRA의 절대값을 상세하게 논의해도 소용없지만, 경향으로서 PWR은 후쿠시마 원전사고를 일으킨 BWR에 비해 1자리 가까이 노심손상 빈도가 큰 것은 주시할 필요가 있다 (☞ 그림 28). 왜냐하면 PWR을 채용하고 있는 전력사업자 가운데서는 후쿠시마 원전사고에 대해 ‘PWR은 후쿠시마와 같은 사고를 일으킬 가능성이 작다’고 하는 견해도 가끔 들리지만, 원래 맨처음 노심손상 사고를 낸 것은 미국 스리마일원전이며, PWR이 아니었는가. 그림 28의 일본 및 미국의 전체 개별플랜트 평가의 PRA 결과223를 보는 한, 오히려 PWR의 것이 노심용융을 일으키기 쉽다고 볼 수 있다. 또한 이 분석 결과의 경향은 미국 NRC가 1975년에 대표적인 5공장의 확률론적 리스크평가로 실시한 NUREG-1150 (☞6.2.4)에서도 마찬가지이다.

6.3.2 필터환기는 유효한가

격납용기는 방사성물질의 확산을 방지하는 마지막 보루라고 하지만, BWR형의 경우 사고시에 압력억제 풀이 작동하지 않는 사태가 되거나, 장기적으로 해수냉각계 즉 원자로의 열을 격납용기를 거쳐 바다에 버리는 최종 히트싱크라는 기능이 상실되면 격납용기의 압력·온도가 상승하여 결국 격납용기 과압파손・과열손상에 이른다. PWR형은 압력억제 풀이 없기 때문에 격납용기의 부피가 BWR의 5배에서 10배 가까이 크지만 그래도 최종 히트싱크가 없으면, 시간의 문제로 결국 격납용기 과압파손・과열손상에 이른다.

이러한 격납용기의 과압 · 과열손상은 격납용기의 가장 대표적인 파괴모드 (망가지는 방법)이고, 후쿠시마 원전사고로 격납용기의 과압이 진행되어, 격납용기에서 방사성물질과 함께 수증기와 가스를 방출하는 격납용기 벤트를 실시하지 않을 수 없게 되었다. BWR은 격납용기 벤트 때에 압력억제 풀의 물을 통해 방출 (이것을 웨트 웰 벤트라고 함)하면 일정정도 방사성물질을 제거할 수 있지만, 압력억제 풀의 수온이 올라가 버리거나 밸브 조작을 할 수 없거나 고장나 버리면, 압력억제 풀을 거치지 않고 격납용기 벤트 (이것을 드라이 웰 벤트라 함)를 하지 않을 수 없게 된다. 후쿠시마에서도 드라이 웰 벤트가 행해졌다.

이런 사태에 대비해 새로운 규제기준은 격납용기 환기 라인에 필터를 붙여 방사성물질의 제거와 억제하는 것을 의무화했다. 필터환기는 유럽에서는 1990년대부터 도입되었으며, 늦게나마 설치하는 방향으로 움직이고 있다. 그러면 필터환기를 붙이면 환기 때에 방사성물질의 방출이 억제되어 피난할 필요가 없어지는 것인가?

 그림 29에 도카이 제2원전 필터환기 장치의 개념도를 제시한다.224 필터는 물풀에 의한 것과 금속필터의 2종류가 짜여져 있는데, 전자는 수위와 수온을 제어하고 이 계통에 필연적으로 흘러들어 오는 대량의 수소 처리장치도 필요한 매우 복잡한 시스템이다. 금속 필터도 장시간 사용에는 교환이 필요할 것이다. 환기 라인도 필터 환기계와 종래의 내압환기계로 나뉘어, 많은 밸브를 복잡한 절차로 타이밍 맞게 조작할 필요가 있다. 후쿠시마 원전사고에서 단 2개의 벤트 밸브를 8시간이나 걸려서 겨우 연 것을 생각해도 이같은 복잡한 장치가, 그것도 가혹사고라는 비상사태에 과연 작동할지 여부는 매우 의심스럽다.


그림 29. 필터 환기 시스템 개요
출처 : 도카이제2원전 심사자료 (2017년 6월) [脚註 224]

원래 필터환기 시스템은 본래 격납용기의 압력억제 풀과 기본원리는 동일하며 신뢰성이 의심스러운 시스템을 가혹사고용으로 다중화한 것으로도 간주된다. 또 문제는 가혹 사고시 격납용기에서 나온 후의 필터환기 시스템은, 본래 모든 배관・밸브가 격납용기 영역과 동등한 기능·신뢰성이 요구된다. 만약 필터환기계의 일부에서 새 버리면 필터가 작동하지 않고 필터환기시계는 격납용기로부터 격리되게 되어, 곧 필터없이 환기로 이행하게 된다. 격납용기 바운더리는 심플한 용기와 격리밸브로 구성되는 준 수동 안전장치이지만, 거기에 신뢰성이 낮은 복잡한 필터환기 장치를 추가하는 설계 사상은 설계공학 및 안전설계의 관점에서는 의문이다.

이러한 상황의 변화(방사능을 가두는 격납용기에서 환기하지 않을 수 없게 된)에 대한 대증요법적인 군더더기 개량을 하는 것을 설계공학 분야에서는 「부가적 설계」로 경계하고 있다. 처음 설계시의 조건에서 크게 달라진 단계에서, 하나부터 전체의 설계를 검토하는 「토탈 설계」의 시점이 중요하다. 다시 기본 설계의 관점으로 보면, 원래 격납용기 자체의 크기가 부족하다는 사실에 이른다. 안전설계의 근간은 고장이 나더라도 안전이 보장되는 설계로 하는 것이다.

6.3.3 PRA의 기본적인 문제점

 WASH-1400 이후 확률론적 위험평가(PRA)에는 다음과 같은 문제점이 있음이 지적되어 왔다.

사토 카즈오는 아래 ①부터 ⑨를 지적하고있다225.

① 어떤 사고시퀀스가 일어날 확률에는 불확정성이 있다.
② 어떤 사고시퀀스에서 어떠한 현상이 일어났는지 알 수 없는 바가 있다.
③ 기기의 고장률 데이터에 불확정성 (국내 데이터 없이 해외 고장률 데이터를 사용하는 일도 있음)이 있다.
④ PRA결과에 유의미하게 기여하는 사고시퀀스를 망라했는지가 반드시 명확하지 않다.
⑤ PRA는 ‘대표 플랜트’가 아니라 각 플랜트의 특징을 세밀하게 고려해야 한다고 하지만, 고장률 데이터는 다수의 동종기종의 평균으로 구해지는 일이 많다. 그렇게 되면 어느 정도 플랜트 독자의 설계를 고려하더라도 그 플랜트의 PRA가 완전히 그 플랜트 독자의 것이 되지는 않는다.
⑥ ET (Event Tree)에서는 그 분기에서 성공 또는 실패의 양자 택일로 되어 있으며, 그 이외의 중간적인 상태는 상정할 수 없다.
⑦ ET는 기본적으로 정적인 것으로, 시간과 함께 변동하는 동적인 상태를 완전하게 기술하는 데에는 한계가 있다. (동적 ET의 개발도 진행되고 있다.)
⑧ ET 및 FT (Fault Tree)의 분기된 가지는 각각 독립적(상호 인과관계가 없는)일 필요가 있지만, 공통요인 고장 등이 있으면 그대로는 성립하지 않는다. 공통요인 고장은 설계단계에서 충분히 검토하여 제거할 필요가 있지만, 설계상의 누락이 동시에, 건설, 유지보수 공사 단계에서도 그 잠재적인 요인이 실수로 들어갈 수 있는 문제이기도 하며, PRA의 실시에서 원리적으로 어려운 문제이다.
⑨ PRA 적용에 가장 큰 문제가 되는 불확정성 요인의 하나가 인적 인자이다. 그중에 인간・기계・시스템에서 인간과 기계의 역할분담의 최적화 문제가 관계된다. 또한 이러한 경우에 인간의 능력, 환경에 지배되기 십상인 인간의 신뢰성의 유지, 평가를 위해 ‘안전 문화’가 중시되고 있다.

 PRA에서 조심하지 않으면 안 되는 중요한 문제는, 위험을 드러내 작업인데 처리 가능한 위험만을 추출하고 대처곤란한 위험을 무시하는 경향이 있는 것이다.

후쿠시마 원전사고에 대해 두 사람의 철도기술자226가 ‘원자로는 PSA(확률론적 안전 평가, PRA와 같은 뜻)의 입장을 중시하여 설계되어 온 것이지만, 본질안전227의 입장을 끝까지 추구하지 않고, PSA로 좋다고 한 것에 근본적인 문제가 있다.’ 또한 예비 전원이 부족했었다는 상황에 대해 ‘본질안전론의 입장에서 보면 원래 전기에너지를 계속 공급해야 안전이 확보되는 구조자체가 중대한 잘못인 것이 된다.’ ‘PSA를 절대시하면 본질안전에 의한 “최후의 수단”에 생각이 미치지 못한 채 숫자만으로 문제 없음으로 해버릴 수 있다’고 엄격하게 지적하고 있다. 본질안전 및 확정적 안전, 또는 수동적 안전 등의 기본적인 안전설계 사상을 견지하지 않고, PRA (또는 PSA)에 의존해 버리는 것의 한계를 잘 표현하고 있으며, 원자력 관계자는 경청할 만한 내용이다.

6.3.4 안전 문화(safety・culture)라는 환상

후쿠시마 원전사고의 상황을 보면, 아무리 “안전 문화”를 기반으로 인적·조직적 활성화를 목표로 하더라도 인간이 가지는 지속력을 유지하는 데에는 한계가 있고, 시간이 지남에 따라 문화 그 자체가 변질되어 가는 것을 생각하지 않을 수 없다. ‘안전 문화’의 중요성을 부정하는 것은 아니지만, 이상적인 인적 요인, 조직적 요인을 목표로 하는 원자력 안전의 기반은 항상 그 열화(劣化)에 노출되고, 결국 한 세대도 지나지 않은 동안에 형해화한다고 생각하는 편이 자연스러울 것이다.

TMI 사고에서 7년 후에 체르노빌사고가 발생하고, 또 그로부터 25년 후에는 후쿠시마 원전사고가 일어났다. 각각 설계도 다르고 나라와 운전원도 다르지만, 사고의 교훈은 배웠을 터이다. 그러나 오랜 세월에 걸쳐 사고의 교훈을 풍화시키지 않고 안전 문화를 유지할 수 있다고 생각하는 것 자체가 환상일 것이다. 안전성의 근간은 원전의 설계사상 자체와 그 구조 및 운용방법이며, 후쿠시마 원전사고의 철저한 통찰과 반성이 없는 채 ‘안전 문화’에 기대하는 따위는 생각할 수 없다. ‘안전 문화’에 의존해서 원전의 안전성을 확보하려고 하는 것은 안전신화 그 자체이다.

이카타 원전의 재가동에 즈음하여 규제위원회는 ‘안전목표의 지속적인 검토를 포함하여 안전문화 조성을 비롯한 안전성 향상에 이바지하는 활동의 촉진을 도모하는 것이 필요하다고 생각한다’라고, 필요성을 언급할 뿐 검증을 실시하지 않고 있다. 이러한 겉치레 말에 그치고 있는 것이 현재의 상황이다.

6.3.5 사고에 이를 가능성을 부정할 수 없는 잠재적인 설계 미스

원자력플랜트의 설계, 제작, 설치, 운전, 보수의 전 과정을 통해 오류나 고장이 있을 수 있지만, 특히 중요한 것이 드러나지 않는 기본적인 설계미스이다. 후쿠시마 원전사고로 말하면 가혹사고 때 격납용기의 내성평가(설계기준을 초과해서 어디까지 압력 · 온도에 견딜 수 있는가)는 일단 실시하고 있었지만, 격납용기의 플랜지(flange)와 전기 침투 등의 유기 밀봉재(seal)로부터 수소의 누출은 고려하지 않았다. 그 때문에 격납용기에서 누출된 수소가 원자로 건물 상부에 고여 1호기, 3호기 및 4호기(3호기의 배기계통에서 역류되는)에서 수소폭발을 일으켜 사고의 수습을 매우 어렵게 했다. BWR은 격납용기에 질소를 채워넣어(봉입) 수소폭발에 대한 최대의 대책을 실시해 왔는데도, 수소폭발을 막지 못한 것은 중요한 문제이다.

또 하나는 격납용기 내의 온도·압력이 설계기준을 초과했기 때문에 노심용융(융해) 후 원자로 수위계가 오작동하거나 격납용기 내의 압력상승으로 원자로를 감압하는 SR밸브가 배압으로 작동하지 않았을 가능성이 있는 것이다. 이것들은, 설계기준은 그대로 하고 가혹사고시의 조건에서 격납용기 본체는 충분하게 내성평가를 했지만, 다른 계기나 기기류의 기능 확인은 하지 않았던 것에 의한다.

이것은 가혹사고 대책의 설계미스이며 조직 간 전달미스이다. 그 배경에는 가혹사고 대책이 규제요건이 아니고, 사업자 즉 전력회사와 기업의 자율성에 맡겨졌던 것이 있다. 현행 새로운 규제기준에서도 가혹사고시의 조건은 단순한 목표치에 지나지 않고, 그 이상으로 압력·온도가 올라갔을 때에는 후쿠시마 원전사고와 마찬가지로 기기류의 기능 부전이 일어날 위험성을 부정할 수 없다.

원래 노심용융을 일으킨 경우에 온도와 압력의 정확한 예측과 측정이 가능하지 않다. 또한 마찬가지로 건설시에 해일대책 등이 충분히 고려되지 않고 지하에 배전반 및 비상 디젤 발전기를 설치했지만, 그후의 해일기준의 재검토 기회가 있었음에도 불구하고 설계변경을 하지 않았다. 이것도 설계 조건의 설정·검토 단계에서 있는 넓은 의미에서의 설계미스이다.

BWR의 격납용기의 압력억제 기능도 조건에 따라 기능상실되어 버리는 결함이 있었다. 후쿠시마 원전사고에서 어디까지 발생했는지는 알 수 없지만 적어도 지진에 의한 압력 억제실 풀물의 요동(슬로싱sloshing이라 함)이 BWR형 격납용기 설계의 근간인 압력억제 기능을 상실하거나 약하게 하는 작용을 하는 것은, 설계상에 고려되지 않았던 중대한 결함이며, 현재도 방치되어 있다.

즉, 구체적인 시스템이나 장비의 설계에서 잠재적인 설계상의 미스가 숨겨져 있을 가능성이 있음이 우려된다. 이러한 오류는 우연히 사고의 진전에 따라 표면화하게 되지만, 해당사고에 관계가 없는 부분의 오류는 간과될 가능성이 있으며, 그것은 곧 다음의 다른 유형의 사고를 준비하고 있는 것이 된다.

6.3.6 사고의 물리적인 진전이 상정되는 사건을 무시해서는 안 된다

복잡한 시스템의 위험평가를 실시하는 데 있어서 하나의 지표로서 PRA가 유효한 경우가 있음은 부정하지 않는다. 예를 들어, 시스템에서 장치를 개선했을 때 설계변경 전후해서 얼마나 개선되었는지 하는 상대적인 평가에는 일정한 의미가 있다. 그러나 기인사건이나 사고시퀀스 속에서 분명히 큰 (피해) 위험성이 지적된 경우는 결정론적으로 사고의 발생·진전이 예견되었다고 보아 신중한 평가・대책을 해야 한다.

예를 들어, 가혹사고 대책의 평가에서 ‘항공기 추락은 확률(10-7/로년 이하)이 작기 때문에 일어나지 않는 것으로 한다’, ‘PWR에서는 해석에 의해 격납용기 내의 수소농도는 폭굉 한계에 이르지 않는다고 한다’, ‘격납용기 내에 발생한 수소의 농도를 저하시키기 위해 점화기로 점화한 경우 폭발할 위험을 무시한다’, ‘PWR에서 원자로가 냉각될 수 없게 되었을 때, 원자로 공간에 예비수를 뿌려 원자로에서 떨어지는 노심용융 데브리(파편)를 물에 낙하시켜도 수증기 폭발이 일어나지 않는다’고 되어 있다. 항공기 추락은 확률이 작다고 하고 있지만, 구미에서는 이미 이중 격납용기를 설치하는 대책이 실행되고 있는 것은 이미 언급하였다 (☞ 6.1.6). 사업자 측의 주장에서는 있을 수 없다고 생각했던 지진과 예견되어 있었지만 그것을 무시하고 온 대해일을 경험한 일본에서 왜 항공기추락을 무시할 수 있는지 궁금하다.

확률이 작지만 막대한 피해가 추측되는 사태에 강도평가조차 하지 않고 전혀 대책을 하지 않은 채, 일어나지 않을 것이라고 하고 회피하려고 하는 것은 원자력발전 사업자로서의 질을 묻게 한다. 그것을 확실한 증거도 없이 추인하는 규제위원회도 원자력 안전규제에 관여할 자격이 있다고는 말하기 어렵다.

6.3.7 중요한 안전평가를 불확실성이 큰 해석만으로 승인해서는 안 된다

PWR의 격납용기 내에서 수소가 발생했을 경우, BWR과 달리 격납용기에 질소충전을하지 않았기 때문에, 수소폭발의 위험성이 매우 높다(☞1.6). 그럼에도 불구하고 작은 용량의 촉매식 수소재결합 장치에서 수소를 줄여준다거나 전량수소가 나와도 폭굉한계 (약 13 %)에는 못 미친다는 해석 결과를 바탕으로 수소폭발은 일어나지 않는다고 하는 전력사업자의 설명이 새로운 규제기준 하에서도 승인되어 왔다. 수소발생량에서 격납용기 내의 구조물로의 가스 주입과 배출은 기기의 열원, 격납용기 내의 대류 등의 영향을 받기 때문에 수소농도의 편차를 고려해야 한다. 폭연에서 폭굉으로의 전이나 예상치 못한 사고의 진전 등 여러가지 가능성을 생각하면, 외란이 없는 이상적인 상태에서의 해석에 의해 ‘수소농도가 13%에 도달하는 일은 없다’고 하는 책상머리 평가로 결론을 내는 것은 안전성을 평가하는 공학의 상식으로부터도 벗어나 있다.

덧붙여서, 가압수형 원자력발전소에서는 오이 3·4호기 및 겐카이 3·4호기의 수소농도 최고값이 약12.8%, 이카타 3호기가 약11.3%, 도마리 3호기가 약11.6%라고 하여, 폭굉 방지의 판단기준치 13% 이하이기 때문에 폭굉은 발생하지 않는다고 하고 있다. 개별 파라미터는 보수적으로 평가하고 있다고 하고 있지만, 다양한 수치의 불확실성과 함께 예기치 못한 사고 시나리오, 예를 들어 코어콘크리트 반응이나 배관·기기의 파손 등의 사태를 생각하면, 폭굉이 발생하는 수소농도에 안전여유는 거의 들어 있지 않다228. 코어콘크리트 반응에 의한 콘크리트 침식량을 MAAP (주로 전력사업자가 사용)라는 해석 코드와 MERCOR (주로 규제측이 사용)라는 해석 코드로 비교하면 시간의 경과와 함께 양자의 해석에 의한 값은 멀어져가서, 수백 시간 후에는 전자의 콘크리트 침식량 2m에 대해서 후자의 그것은 18m나 된다는 데이터까지 있다 (☞1.6.1).

원래, 분석평가에 불비함이 우려될 뿐만 아니라 안전성을 어떻게 확보하는가 하는 관점이 없는 가운데, 열악한 환경조건에서의 실증시험이 행해지지 않았다. 구 원자력 발전기술기구 (NUPEC)에서 ‘가연성 가스 농도 분포 혼합 거동 시험’과 ‘가연성 가스 연소 거동 시험’이 실시되었지만 주로 해석코드의 검증이 주된 목적으로 수소성층화에 대한 평가나 본격적인 폭굉 등 실기에서의 실증성이 제시된 것은 아니다. 또한 수소를 부분적으로 연소시키는 이그나이터 (☞3.4.1)는 점화타이밍을 제대로 못 맞추면 자폭장치가 된다. 이러한 평가방법은 산업안전 위생법상으로도 문제이다. 복잡한 과정을 포함하는 중요한 안전문제를 책상머리 해석에 의해 타당하다고 하는 판단에 기본적인 의문이 머리를 떠나지 않는다.

6.3.8 과학적 관점과 안전의 논리를 무시한 수증기폭발 평가

수증기폭발에 관해서도 실험데이터의 해석에서 폭발은 일어나기 어렵고 실기에서의 폭발의 계기가 될 트리거링이 없다는 이유로 전체 PWR형 원전에 대한 수증기폭발의 위험이 작다고 했다 (☞1.5). 물론, 물을 넣지 않으면 코어 콘크리트 반응(용융노심 콘크리트 상호작용)229이 일어나 콘크리트와 용융데브리(파편)의 반응은 멈출 수 없지만, 용융 파편이 물과 접촉하는 경우에 일어날 가능성이 높은 대규모 수증기폭발을 불확실한 정보를 바탕으로 일어나지 않는다고 하는 전력회사와 규제위원회는 문제의 심각성을 어디까지 이해하고 있는지 의심스럽다.

최근에는 원자로 캐비티 내에서 수증기폭발이 일어나도 구조파괴는 일어나지 않을 가능성이 있다는 보고도 보인다. 그러나 실기에서의 용융노심데브리는 100톤 가까이에 달하지만, 수증기폭발 실험의 데브리(파편)의 무게는 기껏해야 수십 킬로미터에서 수백 킬로미터 정도이니, 스케일이 너무 다르다230. 수증기폭발의 규모를 규정하는 기계적 에너지로의 변환률, 폭발에 의한 구조파괴 부위의 강도검토 등 모두 신중하게 확인이 이루어진 후에 비로소 안전성을 확인하는 심사가 가능해진다. 애매하고 또 불확정성이 크고, 수백분의 일에서 일만분의 일이라고 하는 스케일이 다른 실험으로 도대체 어디까지 알았다고 말할 수 있는 것일까?

후쿠시마 원전사고는 BWR의 마크I형 격납용기였기 때문에 원자로 압력용기 바로 아래에는 대량의 물이 없었기에 큰 수증기 폭발은 일어나지 않았다고 생각되고 있다. 그러나 도카이 제2원전과 같은 마크II형의 경우는 원자로 압력용기의 직하에 원자로 페데스탈(받침대)의 중간 슬래브(두께 약 1.5m 내외의 콘크리트 바닥)가 있어, 용융노심은 중간 슬래브 위에서 수증기 폭발을 일으키거나, 혹은 중간 슬래브(석판)를 녹이고 직하의 압력억제 풀에 떨어져서, 대규모의 수증기폭발을 일으킬 가능성이 높다 (☞p.131의 그림 27). 더군다나 중간 슬래브에는 드레인섬프(배수구)가 깊이 파져있어 콘크리트 바닥의 두께는 절반 이하로 되어있다. 일본 원자력발전(원전)에서는 드레인섬프 등의 개조공사를 한다고 하고 있지만, 충분한 대책이 될 수는 없다. 원전은 새로운 규제기준의 심사에서는 노심융해를 일으킨 경우에 물이 없으면 코어콘크리트 반응을 막을 수 없고, 수심이 깊으면 수증기폭발의 규모가 커지므로 중간슬래브의 수심을 약 1m로 컨트롤 한다고 한다231. 후쿠시마 원전사고의 경위를 상기해 보면, 가혹사고 상태에서 그런 수심 1m를 지키기로 하는 수량의 미묘한 컨트롤을 할 수 있다고 하는 발상이 심상치 않다.

수증기폭발은 역사적으로 원자력 안전의 가장 기본적인 문제 중 하나이며, 특히 격납용기 내 수증기폭발은 가장 불확정성이 큰 과제로 되어왔다. 수증기폭발에 대한, 후쿠시마 원전사고 이후의 대략 과학적이라고 말하기 어려운 해석과, 기본적인 안전의 관점이 전혀 없는 것에 무서움마저 느낀다.

6.4 원자력 발전은 다른 기술과 무엇이 다른가

6.4.1 원전은 안전장치가 작동하지 않으면 파국에 이른다

원전이 안전성의 관점에서 항공기나 자동차와 다른 것은, 그 제어의 어려움과 동시에 대량의 방사성 물질의 존재이다. 사고의 초기상태에서 수습하면 좋겠지만, 사고의 진전과 함께 방사성 물질의 누설을 수반하여 작업환경이 엄중해져서 사고수습이 더욱 곤란하게 된다. 그리고 사고가 일정 단계 (임계값, threshold)을 초과하면 단번에 원상회복이 곤란하게 된다. 화재로 말하면 초기 진화단계에서 소화에 실패하고 방 가득 불이 퍼져버려 이미 소화가 불가능한 상태에 해당한다. 이 「임계값」에 상당하는 것이 노심용융이다. 원전의 안전설계 사상은 이 노심용융을 일으키지 않게 하는 것에 있었지만, 현실의 원자력 플랜트는 노심용융을 방지할 수 없는 것이 분명해졌다. 그러자 심층방호라는 설계 개념을 들고 나와, 노심냉각은 포기하고 수증기폭발의 위험성을 무시하고 격납용기 하부에 물을 채우는 운에 맡기기 도박에 나섰다. 동시에 격납용기의 과압파손을 방지하기 위해 격납용기 필터벤트를 마련하기로 했다.

그러나 후쿠시마원전 사고시 중앙조정실과 원자로건물 및 주변의 정황을 생각해 보면, 수소처리장치를 비롯한 다양한 서브 시스템과 복잡한 필터환기 장치를 실수나 고장없이 운용할 수 있는 보장은 전혀 없다. 필터환기 장치는 격납용기 바운더리 (boundary)의 일부로 생각해야 하는 장치이며, 종래에 비해 격납용기가 가지는 수동적 안전기능(☞6.1.6)을 저해하는 면도 부정할 수 없다. 즉, 필터환기 장치에 의해 방사성 물질의 방출이라는 사고의 발생확률을 떨어뜨려도 어디까지나 확률적 안전 (☞6.1.5)이며, 사고의 발생을 없앨 수는 없다. 게다가 추가한 필터벤트 장치가 작동하지 않는 사태를 생각하면, 격납용기 파괴 또는 기능상실에 의한 방사성물질의 대량 방출이라는 최악의 사태가 없어지는 것이 아니다.

즉 확률적 안전장치의 추가는 사고의 발생 확률은 감소시켜도 최악의 사고 피해규모를 감소시킬 수 있다고는 말할 수 없다. 사고의 발생확률이 줄어드는 것은, 평균적으로는 사고의 도중에서 진전이 멈출 가능성을 높이지만, 최악의 사고피해의 크기와는 아무런 관련이 없다.

원전은 확률적 안전에 의지한 설계이며, 다중방호와 심층방호를 아무리 강화해도, 대규모 사고의 발생가능성은 남게 된다. 게다가 사고의 상황에 따라 스스로 목숨을 돌보지 않고 사고에 대처하는 결사대의 희생 위에서만 사고수습이 가능한 사태에 빠진다. 항공기와 자동차 사고에서도 사고의 가능성은 없어지지 않지만, 최악의 사고 피해의 크기는 비교 대상조차 되지 않는다. 왜냐하면 한 번의 사고에서 국가의 존립조차 위협받는 규모의 사고를 일으키는 것이 허용될 리 없고, 또한 일어났을 때 손실의 크기를 아무도 보상할 수 없기 때문이다.

6.4.2 민주주의 사회의 근간을 흔드는 원전이라는 기술

전력회사가 보상할 수 없는 원전사고의 경제적 손실은 결국 세금, 즉 국민의 부담이 되고 만다. 또한 운전자의 주의력에 의존하는 자동차는 일정한 수준 이하로 사고를 줄이는 것은 어렵지만 불행하게 일어나 버린 자동차 사고에 대해서는 보험으로 커버하는 것으로 사회적 관행이 성립되어 있다. 항공기의 경우 사고가 나면 상당한 확률로 사망자가 나오지만, 사고가 무서운 사람은 항공기를 타지 않을 수도 있다. 이 경우에도 탑승 전에 생명보험을 드는 등 사고의 결과와 보상에 대해 일단 본인을 포함한 사회적 합의가 성립되어 있다고 간주할 수 있다.

원전의 경우에는 어느 범위까지 어느 정도의 피해가 있는지를 사전에 파악할 수 없고 사고규모의 상한조차 모른다. 그리고 현재 일본에서 더 큰 문제는 국민의 과반수가 재가동에 부정적인 가운데, 사고의 피해 규모와 그 가능성에 대해 제대로 된 설명을 하지 않고 있는 것이다. 피해의 최대 규모와 발생가능성에 대해서도 모든 정보를 공개하고서, 주민 한 사람 한 사람의 의견을 들어야 한다. 그러나 편의적으로 30km라는 거리로 선긋기를 하고 행정 편의대로 설명 대상에서 제외되는 사람들이 많이 있다.

원전은 사고를 일으켰을 때에 갑자기 예상치 못한 피해자를 창출하지만, 그런 입장이 될 수 사람들의 의견조차 듣지 않는다. 잠재적인 피해자는 불합리하게 원전사고가 만일 일어나면 돌이킬 수 없는 피해를 입을 가능성이 있고 (급성 또는 만성 방사선 장해의 위험을 안게 될 우려, 생업과 고향을 잃을 우려 등 다방면에 걸친다), 그 피해인원도 일본의 인구밀도를 고려하면 수백만은커녕 수천만에 이를 가능성을 부정할 수 없다. 원전을 운전함으로써 이익을 얻는 사람들은 잠재적인 피해자와 일치하지 않는다. 즉, 도시에 사는 사람이나 전력회사와 관련기업의 메리트(이익)을 위해 도시 이외의 주민에게 매우 엄중한 위험을 지게 한다고 하는 불합리가 있고 그것을 일방적으로 강요하는 원전의 존재는 민주주의 사회의 근간을 흔드는 문제인 것이다.

(끝)

-번역자 강인선 성공회대 교수-


204 이같이 자동적으로 폭주를 억제하는 성질을 「자기제어성」이라고 함.
205 일본변호사연합회 「원자력 발전소의 제어봉 탈락사고 은폐문제에 관한 의견서」 2007년8월23일
206 「제어봉 인출 사태 조사위원회 기구해명WG보고」 원자력학회2007년가을
207 佐藤国仁(2001) 「국제안전규격의 동향과 안전확인형시스템의 개요」『ESPEC기술정보』27(2001년10월)의 그림1「제동장치」을 수정함.
208 전주와 같다.
210 전게서 『원전 제로 사회로 가는 길』 (2014) 4-7 「새로운 규제 기준은 “세계 최고 수준”과는 거리가 멀다」 pp.160-164 참조.
211 하마다 노부오 (2013) 「원전의 기준 지진동과 초과 확률」 『일본 지진 학회 뉴스 레터』25(3)
212 사고로 발전할 수 있는 공장 내부의 기기류의 고장이나 인적 과실을 의미한다. 지진이나 해일, 화산, 항공기 추락 등의 외부 사건에 대해 그 밖의 것을 내부 사건으로 볼 수도 있다.
213 지진 PRA는 쓰나미 PRA에 비해 연구가 선행되어, 2007년에는 원자력학회에서 지진 PRA의 실시 기준이 정리되어 있었다.
214 샐리 원전 (PWR, 3루프, 저압 저장용기) 시온 원전 (PWR, 4루프, 대형건조 저장용기), 세쿼이아 원전 (PWR, 아이스콘덴서형 저장용기), 피치버텀 원전 (BWR, MARK- I 저장용기) 그랜드걸프 원전 (BWR, MARK-II 저장용기)
215 사토 가즈오 (2006) “개정 원자력 안전의 논리” 일간 공업 신문사 p.278를 요약
216 (2016) ‘원자력 발전 플랜트의 안전목표’ 『학술 동향』21 (3) pp 39-43
217 일본 원자력발전 주식회사 2014) 「도카이제2발전소 확률론적 위험평가 (PRA)에 대해(내부사건 출력운전시 레벨1.5PRA)」 자료 2-4 (2014년 9월) http://www.nsr. go.jp/data/000035967.pdf의 p.4.1.1-54, 제 4.1.1.1-1 그림 ‘격납용기의 형상 및 용융 파편의 이동경로 요약’에 가필 수정하여 본장의 그림 27로 했다.
218 일본 원자력발전 주식회사(2014) 「도카이 원자력 발전소 확률론적 위험평가 (PRA)에 대해」 2014 년 9 월 자료 2-1www.nsr.go.jp/data/000035964.pdf
219 도호쿠 전력주식회사(2015) 「오나가와 원자력발전소 2호기 확률론적 위험평가 (PRA)에 대해」 2015년 7월 자료 1-1-2 http://www.nsr.go.jp/data/000112857.pdf
220 시코쿠 전력주식회사(2013) 「이카타 발전소 3호기 확률론적 위험평가 (PRA)에 대해 보충설명자료」 2013년 1월 자료 3-2-3 http://www.nsr.go.jp/data/000034915. pdf
222 홋카이도 전력공사(2013) 「도마리 발전소 3호기 확률론적 위험평가 (PAR)에 대해 “2013 년 12 월 자료 1-1 http://www.nsr.go.jp/data/000034879.pdf
223 시마다 요시오(2002) 「가압수형 원자로에 대한 레벨1 PSA의 불확실성의 수렴과 불확실성에 기여하는 중요요인 해석」 원자력안전 시스템연구소 『INSS JOURNAL』 Vol.9 : pp.58 -66
(www.inss.co.jp/wp-content/uploads/2017/03/2002_9J058_066.pdf)의 그림5 「세계의 원자력발전소 운전경험 데이터 (PWRS & BWRS 및 全炉型 (참고 자료)), 미국 108 개의 개별플랜트 평가, 국내 51기의 개별플랜트 평가, Surry1호기, 국내 4루프 PWR 플랜트의 노심손상 빈도 90% 신뢰구간 비교」 시마다의 전거 자료는 미국 NRC의 “NUREG-1560″(미국 내 108기의 개별플랜트 평가)와 제54회 원자력 안전위원회 임시회 2001년 8월 2일 첨부자료 「PSA결과 일람」에 게재된 일본 국내 51기의 개별플랜트 평가이다.
224 일본 원자력발전 주식회사(2017) 「도카이 제2발전소 중대 사고 등 대처설비에 대하여」 자료 2-1-3 2017년 6월 p.167 (3.5-29), 제 3.5-3 그림 「격납용기 압력릴리프 장치계통 개요도」 http://www.nsr.go.jp/data/000192490.pdf
225 전게서 사토 (2006) pp.279-306
226 「본질안전 및 확률적 안전평가에 대해」 나카무라 히데오, 야마모토 마사노리 『横幹』 제5권 제2호(2011년 10월호) pp.53-57
227 장치가 고장 나거나 사람이 잘못해도 반드시 자동적으로 안전한 상태가 되는 시스템이다. 페일 세이프(fail-safe)가 기본이다.
228 이노 히로미쓰 · 滝谷 고이치 (2014) “불확실성으로 가득 찬 가혹한 사고 대책 일신 규제 기준 적합성 심사는 이것 좋을까」 「과학」84 (3) pp.333-345
229 MCCI (Molten Core Concrete Interaction) 1.4.2.1,1.6.1,1.8.1 참조
230 (2015) “원자로 격납 용기 내의 수증기 폭발 위험」 「과학」85 (9) pp.897-905
231 일본 원자력 발전 주식회사 ‘도카이 제2 원자력 발전소 받침대에서의 물리 현상 발생에 대한 대응방침 “원자력규제위원회 심사자료 1-1 2017년4월27일 http://www.nsr.go.jp/data/000187388 .pdf

[논문] 핵발전소 위험과 국민주권(이원영)

대한국토·도시계획학회지 「국토계획」 제51권 제3호 2016.06

핵발전소 위험과 국민주권

– 국토안전을 위한 대응체제의 모색 –

A Study on Risks of NPPs and the Sovereign Power of the People
– Focused on the ways more safety & security of countries & Earth –

이원영 (수원대 교수, 국토미래연구소장)

Ⅰ. 서

1. 연구의 배경과 목적

핵발전소(주1)는 국토공간에 실재하는 ‘전기생산’시설이다. 그 위험은 이제 널리 알려져 있다. 핵발전소 사고가 자연환경과 인류에 미치는 시공간적 영향은 전모를 계측할 수 없다(주2). 남한 전역이 25개 핵발전소로부터 300km~500km범위이므로 후쿠시마와 같은 사고가 나면 전국토가 방사능으로 오염된다(주3). 대기상의 방사능이 현저히 감소한 후에도 토양오염의 위험을 벗어나려면 계측할 수 없는 기간과 노력이 소요된다. 이는 초시대적 초국경적 위해(danger)다(주4). 게다가 핵폐기물의 위험은 이론적인 해법을 입증할 수 없는 상태다(주5).

2014년 기준으로 국내 전기의 30.4%(주6)를 공급하는 핵발전소들이 금후 계속 가동될 것인지 아니면 독일처럼 폐쇄될 것인지는 미지수다. 하지만 폐쇄가 결정될 경우에도 상당한 기간을 거쳐야 가동이 완전히 중지되고, 그후 안전한 상태에 이르기까지 오랜 기간이 걸려야 한다는 점(20년~50년)을 감안하면, 위험에 대한 대처는 어떤 경우에도 중요하다. 우리는 핵발전소의 설치와 관련하여 핵폐기장을 제외하고는 국민의 동의를 구하는 절차가 이행된 적이 없다(주7). 또 행정부를 제외한 다른 헌법기관이 그 설치와 운영에 직접적으로 관여하는 일이 있어온 적이 없다. 오로지 임기제 대통령과 그 산하의 행정부만이, 그러한 ‘위험’을 다루고 있다. 이 상황이 올바른 것일까?

헌법 제1조에도 규정하고 있듯이, 국민의 주권은 모든 위협으로부터 국민을 보호할 수 있는 권력이다.

헌법 제1조 제2항 대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다

국민주권은 헌법을 제정하는 권력이자, 3권분립구조와 기본권에 관한 결정뿐 아니라 통일, 안보(전쟁)와 같은 핵심정책들을 결정하는 근본권력을 의미한다. 그럼에도 불구하고 핵발전과 같이 국민과 영토의 안위에 관한 초장기적 핵심정책이 결정되면서 국민주권이 존중되고 있는지는 의문이다.

또, 국토기본법 제2조(국토관리의 기본이념)에도 있듯이 “국토는 모든 국민의 삶의 터전이며 후세에 물려줄 민족의 자산이므로, 국토에 관한 계획 및 정책은 ~(중략)~ 국토의 지속가능한 발전을 도모할 수 있도록 수립·집행하여야 한다.” 고 되어있다. 하지만 이 ‘전대미문의 위험시설’에 대해 국토안전을 위한 이성적 합리적 대응체제가 확보되고 있는지도 의문이다.

그렇다면 이 위험시설의 본질을 이해하고 문제를 포착하고 대처의 방향을 잡는 일은 중차대하다고 하지 않을 수 없다. 핵발전소 위험의 정체는 무엇인가? 그리고 여하히 국토안전을 위한 구조적 대응체제를 구축할 것인가?

또, 대의민주주의의 국가공간전략은 계획과정에서의 조정철학(steering philosophy)에 의한 ‘합의와 거버넌스’ 모델이 요구되는 바 (김현수, 2012), 그에 이르기 위한 국민주권의 동의와 개입은 여하히 전개됨이 바람직한가의 문제도 크다. 본고는 이러한 의문에 천착하고자 한다.

2. 연구의 방향 및 방법

1) 기존연구와 시사점

본고의 주제와 관련된 연구로는, 일찍이 ‘90년대부터 헌법학자들에 의해 ‘안전’에 관한 연구가 진행되어 왔다. 최근 김종천의 “과학기술의 안전성확보에 관한 공법적 연구”(2008년) 및 차성민(2009, 2013) 이부하(2011) 윤혜선(2014) 등의 법리적 연구, 그리고 홍성방이 1999년과 2012년에, 핵에너지와 기본권 및 헌법적 문제에 대해 독일의 논의를 중심으로 해석한 바 있다. 또 후쿠시마 핵사고가 있은 후, 박태현의 “탈핵 주장의 인권규범적 근거에 관한 소고”(2012) 이성로의 “원전의 민주적 정당성-원전건설에 대한 국민동의 필요성과 국회의 역할”(2013) 등이 발표된 바 있고, 법학자들과 환경공학자들 그리고 법제연구원의 원전 및 방사능관련 논문들이 있다. 그 외에 2011년 이후 여러 국회의원실에서 유력한 조사분석자료들도 내놓았다.

이들 연구들로부터 기존 핵발전소 정책의 현상적인 문제점들의 지적에는 유효한 성과들이 도출되었다. 하지만 천부적으로 확보되어야 할 국민주권의 구조적인 문제는 아직 모색되지 않은듯 하다.

2) 기본권 및 국민주권 문제의 검토와 본고의 분석틀의 모색

과학기술의 발전에 따른 위험으로부터의 안전에 대해서는 독일의 학계를 중심으로 이론적 제도적 연구가 진행되어온 바 있다. U. 벡, N. 루만과 같은 사회학자의 위험사회학의 이론적 성과가 있어왔고, 또 안전을 둘러싼 기본권 문제에 있어서 공법이론의 성과가 있어왔다.

본고의 초점은 핵발전소 위험유발의 실체적 상황에 대해 국민주권이 여하히 작동하고 있는가이다. 현실을 보다 객관적으로 투영할 수 있는 분석의 틀을 도출하는 일이 필요하다. 이 작업을 돕기 위해 먼저 기존연구의 성과를 검토하고자 한다.

Ⅱ. 핵발전소 위험과 국민주권 및 기본권에 대한 기존연구와 본고의 분석틀

1. 핵발전소 설치의 결정권과 국민주권

시공을 초월하는 이 거대위험에 대해 우리의 제도는 어떠한 가치체계로 대응하고 있는가?

‘스스로 결정한다’는 주권의 개념은 J. 보딩의 국가론에서 처음으로 등장하는데, 그는 국가의 안전과 질서를 보장하기 위하여 ‘국가의 절대적 또는 영구적 권력’이라고 정의하고, 주권의 진정한 표식은 입법권에 있다고 하면서 주권은 모든 권력의 총합으로서 나뉘어질 수 없는 존재라고 보았다(이부하, 2011). 그리고 민주정에서의 주권은 당연하게도 국민에게 있다고 보고 있다. 이와 관련한 헌법의 규정은 다음과 같다.

헌법 전문 ‘우리들과 우리들의 자손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보할 것’
헌법 제34조 ⑥ 국가는 재해를 예방하고 그 위험으로부터 국민을 보호하기 위하여 노력하여야 한다.

독일 연방헌법재판소가 유명한 칼카르 판결(1978)의 핵심내용은, “핵발전소의 설치와 같은 국가사회공동체 내에서 극단의 갈등요소가 존재하는 근본적인 결정은 전적으로 입법자인 의회의 몫으로서, 특히 기본권 실현의 영역에서 국가 전체적인 규율의 필요성을 감안하여 모든 본질적인 결정을 스스로 하여야 한다”이다. 즉, 핵에너지의 이용이 인간존엄성과 인간의 안녕권에 미치는 영향 그리고 그 개연성과 인권의 규범적 가치 및 민주주의 자기결정 이념에 비추어 결정되어야 한다는 것이다(박태현, 2012). 즉 국민주권만이 그 결정권을 가진다는 것이다.

2. 핵발전소 안전과 기본권

그렇다면 핵발전소와 관련하여 국민주권이 보호해야할 기본권의 정체성은 무엇인가? 역사적으로 볼 때, 기본권은 국가권력의 침해로부터 국민의 권리를 방어할 수 있는 주관적 권리(공권)이라는 의미에서, 그 이론이 발전하였다. 그러나 과학기술의 발전에 따른 사회세력들로부터의 침해가능성이 다양해짐에 따라 제3자로부터 기본권을 보호하려고 하는 이론이 발전하게 되었다. 핵발전소사고, 아동학대, 낙태, 사스, 에이즈, 생명공학, 유전공학, 나노기술 등으로 인한 인간 및 환경에 의한 국민의 안전을 위협하는 요인들이 증대하고 있는 상황에서 ‘국가의 보호의무이론’이 주목받게 된 것이다(김종천, 2008: 93)(주8).

이 가운데 핵발전소 문제의 본질은, 희생자가 동의하지 않았고 의식조차 하지 못한 채 생명과 건강에 대한 침해를 감수하여야만 하는 데 있다. 결정의 위험을 감수하는 의사결정자와, 그 결정을 위협으로 받아들이는 당사자간의 갈등은 어쩌면 현대사회의 속성이다.
우리의 헌법에는 기본권을 ‘기본적 인권’이라 이름하고 다음과 같이 규정하고 있다.

헌법 제10조 모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다. 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다.

기본권에 대한 헌법적 정의에 대해 많은 학자들이 인용하고 있는 독일에서도 ‘안전’은 인권이자 기본권 보장의 전제조건으로서 국가의 기본적 과제로 인식되고 있으며, 헌법국가 존속을 위한 필수적 전제조건이라고 회자되고 있다(이부하, 2011).

이러한 위험 때문에 국제원자력기구(IAEA)는 원자력제도를 논하면서, “위험과 이익(Risks & Benefits)의 공존”이라는 개념틀 아래 안전원칙(Safety Principle), 보안원칙(Security Principle), 책임원칙(Responsibility Principle)을 포함한 11개 원칙에 의해 그 내용과 형식이 구성된다고 하고 있다(주9). 이중에서도 안전원칙(Safety Principle)이 가장 중요하다고 설명하면서 이를 예방원칙(Prevention Principle)과 동일시하고 있다 (차성민, 2009).

그리고 이 ‘안전’을 구성하는 ‘기본권’적 가치를, 헌법학자 홍성방은 생명과 신체의 완전성, 자유권, 재산권, 환경권 및 미래세대의 기본권 다섯 가지를 들 수 있다고 한다(홍성방, 2012). 이를 풀어서 보면 다음과 같다.

1) 생명권과 신체의 완전성과 사전배려의무

기본권은 일차적으로는 개인에 대한 국가적 침해를 방어할 권리이다. 방사능 잔존물질을 다루는 현장의 과정들을 보면, 헌법 제12조에 규정된 제3자의 신체적 완전성에 대한 기본권, 그리고 제36조의 보건에 관한 국가보호의무 침해와 관련된다.

헌법 제12조 ① 모든 국민은 신체의 자유를 가진다.
헌법 제36조 ③ 모든 국민은 보건에 관하여 국가의 보호를 받는다.

이러한 문제와 관련하여 독일은 칼카르(Kalkar) 판결에서 ‘학문과 기술의 수준’에 따라 ‘동적인 기본권 보호’(dynamischer Grund- rechtsschutz)를 할 사전배려의무(주10)에 대하여 언급하고 있다. 곧 환경을 위험에 빠뜨리는 시설은 그러한 손해가 발생할 것이 실제로 배제되는 경우에만 핵시설에 대한 인가가 주어질 수 있다는 척도를 ‘독일 원자력법’에 세워 놓았다는 것이다(홍성방, 2012). 우리는 원자력진흥법이나 원자력안전법 등에 주민의견수렴제도에 대한 규정이 있다. 하지만 동의를 받은 과정이 형식적이라는 평가를 받고 있고(박혜령외 2016), 사전배려의무가 이행될 수 있는 실질적 장치는 보이지 않는다.

2) 자유권 – 특히 공포로부터의 자유

루즈벨트 대통령은 일찍이 행한 ‘4대자유 연설’ (Four-Freedom-Speech)에서 공포로부터의 자유를 주장한 바 있다. 개인은 공포로부터 자유로울 청구권을 가진다는 것이다. 그러므로, 실패하는 경우 예상할 수 없는 위험을 가져올지도 모르는 기술상의 실험은 공포로부터 자유로울 권리와 결합될 수 없다. 즉, 핵에너지를 얻기 위해서 생겨날 수 있는 위험은 인간에 의해 통제될 수 있고 지배될 수 있는 것이어야 한다는 것이고, 그러한 요건을 갖춘 핵발전시설만이 허용되어야 한다는 이야기가 될 것이다.

또, 핵발전소는 혜택과 손실간에 심각한 불균형이 있다. 게다가 기술의 통제가 불가능한 상황에 봉착할 가능성이 높다는 것이 입증된 것이다. 사고가 났을 때의 ‘통제불가능성’은 핵발전의 본질에 해당한다. 거대기술·복합기술에 의해 ‘제조된 위험’은 결정자의 입장에서는 편익과 손실의 가능성을 대비시키는 과학적 산정에 따라 계산된 위험이지만, 당사자인 일반시민에게는 자신의 결정과 무관하게 내려진 재앙이다(노진철, 2010: 342). 이런 점에서 핵발전소의 위험은 위험시설의 인허가시, 통상적인 사업자에 대해 적용하는 ‘과잉금지의 원칙’과 잠재적 피해자에 대해 적용하는 ‘과소금지의 원칙’과 같은 이론적 접근(주11)의 범위를 초월해 있을 것이라는 추측을 하지 않을 수 없다.

즉, 선진화된 기술을 사용함으로써 발생하는 새 위험, 특히 원자력으로 인한 위험에 대한 책임을 지고, 통제력을 확보해야 하는 ‘조종국가(Steuerungsstaat)’의 개념이 등장했다고도 한다 (김종천, 2008: 88).

3) 재산권/사회적 비용

핵발전은, 공급자가 획득한 이익 및 낮은 가격 덕에 소비자가 얻는 이익과 사회전체가 감당해야할 비용 사이의 관계가 지나치게 비합리적인 에너지다(주12). 피해확률은 낮지만 사고가 났다하면 대규모 재난으로 이어진다. 이때 통계적인 위험산정은 신뢰를 잃는다. 헌법은 제23조 제1항에서 재산권을 보장하고 있다. 그러나 핵발전소로 인한 사업자의 배상금액의 책임은 유한할 수밖에 없고 국가가 초과분을 배상해야하는 것이 국제적인 관행으로 굳어져 있는 현실(차성민, 2013)을 감안하면 이 위해에 대한 실질적 배상능력은 의문시 될 수밖에 없다.

4) 환경권

헌법은 제35조에서 환경권을 규정하고 있다. 소음, 열오염, 방사능의 형태로 나타나는 에너지통제가 환경정책의 일부라는 점은 일반적으로 인정되고 있다(주13). 따라서 핵에너지를 사용하는 과정에서 환경권이 침해될 수 있는 소지는 얼마든지 있다.

5) 미래세대의 기본권

오늘날 만들어낸 위험은 현재 세대에 끝나는 것이 아니라, 먼 장래에 살게 될 세대의 기본권을 침해할 수도 있다. 그 피해의 공간적 범위는 전국토에 걸쳐서 확산되고 그 피해의 시간범위는 상상할 수 없는 역사적 시간대까지 미친다(주14).

국가가 위험한 기술 등을 허용함으로써 발생한 위험으로 생명과 신체 등에 해를 받는 당사자의 범위가 구체적으로 확정되지 않는다 하더라도 기본권으로부터 추론되는 국가의 보호 의무는 성립한다. 핵 에너지의 이용에 따른 위험한 결과가 발생할 확률을 이미 예견할 수 있으므로, 독일의 헌법에 해당하는 ‘독일 기본법’ 제2조 제2항 제1문(누구든지 생명권과 신체를 훼손당하지 않을 권리를 가진다)으로부터 추론되는 바, 국가가 현재 살고 있는 사람들에게 하여서는 안 되는 것은 또한 먼 미래의 후세대에게도 행해서는 안된다는 것이다(박태현, 2012). 즉, 시대를 초월하는 위험에 대해 결정함에 있어서는, ‘당대국민만’의 동의를 구하는 것조차 ‘월권적’ 행위일 수도 있다.

3. 본고 분석의 틀 – 위험상황을 다루기 위한 두 가지 영역

이상과 같은 기본권을 침해하는 위험상황을 국민주권의 차원에서 보다 잘 다루려면, 1) 어떠한 실체적 상황이 벌어지고 있고 거기에 국민주권이 어떤식으로 연관되고 있는지, 2) 그리고 위험상황에 권한과 책임이 있는 대의민주주의 권력주체에 관한 것들에 대한 교차적인 파악과 통찰이 필요하다.

즉, 현실의 공간에서 일어날 수 있는 1)의 모든 위험상황에 대해서 국민주권이 어떻게 개입되고 있는가? 그것들은 핵발전의 최초의 승인/입지부터 운영/감시, 해체/폐기의 의도적 상황과, 재난과 같은 비의도적 상황을 살펴보는 일이다. 그리고 2)의 권한과 책임이 있는 행정부, 국회, 지자체, 국제협력 등을 통하여 국민주권은 어떻게 개입이 되고 있는가를 살펴보는 일이 유력할 수 있다(그림1).

이 두 가지 영역은 씨줄과 날줄을 구성하고 있다고 할 만하다. 각각의 영역에 관해 좀더 구체적으로 고찰한다.

그림 1. 본고의 분석틀
Fig.1 Frame of this study

Ⅲ. 핵발전과 관련된 실체적 상황과 국민주권의 개입

1. 승인/입지와 국민주권

핵발전소의 승인과 입지는 가장 사회적 갈등이 심한 영역이다. 이와 관련하여 주민들이 자체투표로 핵발전소 신규입지 반대의 의사를 분명히 한 삼척의 사례가 있다. 공식적인 법적 효력을 갖지는 못했지만 그 절차의 공정성을 유지하여 투표율 68% 유치반대율 84.9%의 결과를 이끌어 내면서 (성원기, 2015) 주민의 진의가 어디에 있는지를 알리고 결과적으로 정부의 강행을 저지한 사례는 주목할 만하다.

그림 2. 스웨덴의 핵발전소 승인절차
Fig.2 Permission Process of NPP in Sweden

시설이 입지하는 장소의 위험성의 상대적 크기에 대해 어느 범위까지를 기준으로 할 것인가? 영향을 미치는 범위는 사고의 크기에 따라 다르지만 치명적인 범위라면 가깝게는 수십킬로미터에서 멀리는 수백키로미터의 범위까지 나쁜 영향을 미치므로 주민의 범위를 간단히 정의할 수 없다. 현행법에서 정하는, ‘동의가 필요한 주민의 범위’는 객관적이지 않다. 과거 경주 핵폐기물처리 시설은 주민투표를 통해서 입지가 결정되었지만 경주에 거주하고 있는 주민만이 결정권을 갖는다고 볼 수 없다.

이와 관련하여 스웨덴의 사례가 주목된다. 그림2에서 보듯 핵발전소 인허가시 사법부가 개입한다는 특이점이 있다(주15). 사법부인 환경재판소가 인허가권을 별도로 갖고 있는 것이다. 원전건설허가를 받으려면 행정부 산하이지만 독립성이 강한 ‘방사능안전청’에서 원자력활동법에 의해 허가를 받는 한편 환경재판소로부터도 동시에 환경법전에 의한 허가절차를 별도로 거쳐야 한다(주16). 2개의 국민주권기관이 개입하여 상호견제하는 시스템이 확립되고 있는 것이다.

2. 운영시의 감시와 국민주권

핵발전소와 같은 복합기술은 그 운영도 위험이 따르지만 추가적인 안전기술의 투입에서도 새로운 위험이 따른다. “절대적인 안전은 있을 수 없다”는 것은 기술자들의 현장경험이다. 안전대책은 기술체계 혹은 조직의 복합성을 통제가능한 것처럼 기만할 수 있으며, 오히려 당사자인 기술자나 조직원들을 ‘안전 불감증’과 같은 위험한 행동으로 인도할 수도 있다.

그림 3. 독일의 핵발전소 기술지원 및 감시체제
Fig3. Technical Support Organization on behalf of local regulatory authorities (from TUEV-NORD)

사고위험에 대한 감시의 책임은 누가 지는가? 독일은 ‘네 개의 눈 원칙’(four eyes principle)을 적용해 독립적인 개인 또는 조직이 안전 문제를 병행하여 감시한다(주17).(그림3) 즉, 지방정부(Regulator(Local Goverment))가 핵발전소사업자에게 허가를 줄 때 독립전문기관(I.E. TUEV-NORD) 이라는 또하나의 감시기관이 사업자를 감시하도록 하여 ‘네 개의 눈’을 구성한다. 그리고 사업자(Licensee/Operator)는 하청의 공급자/제조자(Suppliers/Manufacturer)와 계약할 때 독립전문기관(I.E. TUEV-NORD)으로 하여금 사업자와 정보교환의 형태로 감시를 하도록 하는 계약을 동시에 하여 ‘네 개의 눈’을 구성한다. 이때 독립전문기관은 별도의 ‘독립검사기관’(Inspection Organization)으로 하여금 공급자/제조자에 대한 공정상의 감시를 하도록 체계를 구축하고 있다.영광핵발전소의 감시실무에 관여하고 있는 원전엔지니어 이정윤은 다음과 같이 비판한다.

“독일에 비해 우리나라는 핵연료 제조, 정비, 설계 엔지니어링, 운영 발전, 규제검사와 심사, 연구개발 등 모든 기능이 전문 분야별로 나뉘어서 저마다 독점체계에 있다. 더더욱 모든 분야에 대해 투명하고 독립적인 안전감시가 요구되는 상황인 셈이다. 우리나라는 원자력진흥위원장인 총리 산하에 원자력안전위원회가 편성돼 있어 실질적으로 진흥에 의해 안전이 관리되고 있는 것도 문제다. 이는 안전 관점에서 매우 위험한 발상이 아닐 수 없다.” 위험시설의 ‘진흥’과 ‘안전’은 상충적일 수밖에 없다. ‘불신’은 신뢰의 단순한 반대가 아니라 그 자체에 안전을 위한 독자적 기능이 내재한다.

3. 해체/폐기와 국민주권

1) 수명연장과 가동중단의 요구

수명이 다한 핵발전소의 연장과 가동중단의 요구는 대립적 가치다. 수명관련 기술한계를 행정적으로 임의로 규정하는 것은 곤란한 일이지만, 기술부문 자체의 초기조건에 제시된 기준은 존중되어야 하므로 그 기준을 넘어선 수명연장은 행정과 정책상의 책임이 뒤따른다.

수명이 연장된 이후 발생하는 사고의 책임은 누가 지는가? 바로 핵발전소의 문제의 본질의 하나는 이익을 향유하는 집단/세력과 피해를 입게 되는 불특정 대다수의 사람들이 다르다는 데 있다(주19). 이런 사실이 핵발전소의 민주적 정통성에 심각한 의문을 제기한다(주20).

2) 폐기의 문제

핵폐기물을 완벽하게 안전하게 보관하고 폐기할 수 있는 방안이 이론적으로는 존재하지 않는다. 이 점은 핵발전소가 본질적으로 안고 있는 가장 심각한 문제의 하나다(주21). 국내에서 유일한 경주의 핵폐기장은 중·저준위 폐기물 보관시설이다. 고준위 핵폐기물 정규 보관시설은 없고, 위험천만한 폐연료봉을 핵발전소내 저장수조나 건식 저장고에 쌓아놓는 게 고작이다(주22). 무엇보다 이를 근본적으로 안전하게 처리하는 방법은 개발조차 되지 못했다. 또 핵폐기장의 설치를 두고 부안에서의 거부와 경주에의 확정을 거치는 과정에서 국민주권의 행방을 두고 내홍을 앓은 바 있다.

4. 재난대처에 있어서 국민주권

핵발전소 사고는 보편적 위기관리방식만으로는 재난에의 대응이 어렵다. 우리는 종종 위험이 현대사회의 보편적인 특성이라는 관점에서, 보편적인 개념으로서의 위험과 재난관리 개념을 지니게 된다. 그리고 보편적인 위험관리가 모든 상황에서의 위험이나 재난을 예방하고 대응할 수 있는 것으로 착각하기 쉽다. 또 통제가능한 위험과 그것을 벗어난 핵발전소 재난과 같은 커다란 재난이 동시에 발생하는 ‘현대적 위험의 이중성’이 지적되기도 한다(노진철, 2010: 129).

현재 핵발전소의 재난에 관련된 법은 1) 재난 및 안전관리 기본법 2) 원자력안전법 3) 원자력시설등의방호및방사능방재대책법의 3개가 있다. 이 가운데 2)와 3)이 직접적인 관련이 있고, 이들 법에서는 ‘원자력안전위원회’가 책임과 권한을 갖고 대처하도록 규정하고 있다(주23). 하지만 실제상황이 발생했을 때, 현장에서 원안위가 행정력을 동원하여 대응할 수 있을지는 미지수다. 현장에서의 지방공무원에 대한 지휘가 이루어질 경우 권한과 책임의 소재가 명확하지 않는 구조이므로, 극한 상황에서의 대처는 혼선을 빚을 수밖에 없다.

재난은 비의도적 상황이다. 후쿠시마 핵사고가 커진 것은 재난발생시의 대처에 책임과 권한의 구조가 분명하지 못한 탓이 크다. ‘토쿄전력’이라는 ‘기업’의 잘못된 초동기 대처와 그 의사결정에 의해 상황이 악화된 것이다. 이 부분의 책임구조에는 국민주권의 개입이 결여되어 있다. 또 핵발전소는 자연재해는 물론이고 외부공격에도 취약하다. 남북대치상황의 안보관점에서 최악의 상황이 벌어지지 않는다고 장담할 수 없다. 이에 대해 국민주권은 어떻게 대응할 것인가?

5. 기타 문제 – 송전선

지금 우리는 전기를 생산하는 장소와 소비하는 장소가 대부분 다르다. 입지조건을 다투는 곳에서 대량생산을 한 후에 소비하는 곳에 보급하듯이 송전을 하다보니 효율을 따지게 되고 필연적으로 고압선을 추구하게 된다. 이 고압선이 지나는 지역은 환경파괴와 생명파괴의 후유증에 시달린다. 경유지역의 주민의 반발은 당연하다. 도로와는 달리 보상으로 해결할 수 없는 문제가 대두된다.

그러므로 송전선이 필수적으로 요구되는 핵발전과 같은 중앙집중식 생산/공급방식은 근본적으로 한계가 있을 수밖에 없다. 이 문제에 대해서도 국민주권적 관점에서 적실성 여부를 판단하는 기준이 결여되어 있다.

Ⅳ. 국민동의와 주권기관을 통한 개입

위험을 수용하는 일은 결정과정에 그 당사자인 국민의 참여가 제도화되어야만 가능하다. 그리고 예방만이 유효하다(N. 루만, 1969 : 노진철, 2010: 280, 364). 대의민주주의 하의 권력주체들이 핵발전소 위험에 대해 어떻게 작동하고 있는지, 그리고 어떻게 작동함이 바람직한지를 살펴본다.

1. 핵발전소 존재에 대한 동의와 국민주권

국민투표는 대의민주주의하의 국민주권행사뿐 아니라 핵발전소에 대해 국민이 인정할 것인가 아니할 것인가의 여부를 직접적인 의사표시로써 나타내게 하는 방안이다. 생명절멸의 위험성을 무릅쓸 만큼 핵발전에 의한 에너지 획득을 하는 편이 더 낫다고 보는가에 대한 국민주권적 판단이다. 또 당대에서 누릴 권리가 후세대의 생존을 위협할 만큼 큰 것인가에 대한 판단이다.

그러나 우리 정부는 이와 관련하여 단 한 번도 국민의 의사를 물어본 적이 없다. 인허가시의 기준의 적용만으로 국민주권적 의사결정을 대체할 수 있다고 간주하는 듯하다. 그러기에 국민주권이 투표의 형태로 직접 개입되는 다음의 사례가 주목된다.

이와 관련하여 이탈리아와 오스트리아의 경위와 조치는 주목할 만하다. 이탈리아에서 2012년 치러진 원자력 발전소 재가동 여부를 묻는 국민투표에서 반대가 90% 이상을 기록했다(주24). 오스트리아의 과거사례도 주목할 만하다. 1970년대의 일이지만 핵발전소 가동여부를 국민투표에 부친 결과, 반대가 51%여서 시설을 완공해놓고도 가동을 포기한 것이다.

2. 행정부에서의 국민주권 개입

대의민주주의 하에서 행정부에게 핵발전소에 관한 모든 권한을 부여하는 것이 우리의 원자력안전위원회(이하 ‘원안위’라고 표기한다) 방식이다. 9인위원중 국회추천이 4인인데(주25) 표결로 재가동을 승인한 월성1호기의 사례에서 보듯 유명무실한 숫자다. 현재 원안위가 지난 정부때 대통령 직속의 중앙행정기관으로 있다가 국무총리 산하의 합의제 중앙행정기관으로 내려와 있다. 행정부내에서 그나마 존중되던 독립성이 약화된 것이다. 후쿠시마 핵사고 이후 핵에너지 정책의 규제와 진흥을 분리해야 한다는 IAEA의 권고를 받아들여 신설한 원안위가 정착도 되기 전에 현 정부에서 독립성이 손상되었다.

또, 핵발전소 운영을 책임지는 것은 산업통상자원부이고 원자력 연구개발 등 진흥정책을 맡는 미래창조과학부인데, 이들 거대 부처를 거느리면서 동시에 원자력진흥정책 관련 의결기구인 원자력진흥위원회의 위원장을 맡고 있는 국무총리의 산하에 원안위가 자리잡고 있다. 행정부 내부에서도 독립성이 의심받을 수밖에 없는 구조다. 또 실질적인 정책집행 기능을 담당하는 준공공부문 (예, ㈜한국수력원자력)의 조직과 예산에 대해서도 국민의 감시가 이루어지기 어렵다.

우리와 비슷한 형식을 취하는 것처럼 보이는 미국의 핵(원자력)규제위원회(NRC)는 위원이 5인인데, 대통령이 임명하자면 연방의회의 상원의 승인을 받아야 하는데다 다수당은 3인이내만 점유할 수 있도록 하고 있고, 위원장의 권한이 약하다. 무엇보다 NRC내의 감사관실은 연방의회가 직접 예산편성을 하는 등 독립적 활동이 보장된다(윤혜선, 2014).

이에 비해 우리의 원안위는 내부의 감사관이 위원장 산하도 아닌 사무처장의 산하에 있다. 조직체계로 보아 감시가 제대로 될 수 있는 구조라고 보기 어렵다. ①책임소재가 불분명한 위원회 체제로 운영하는 것도 문제가 없지 않은데, ②그 위상도 현 정부에서 약화된 문제, 그리고 ③규제와 진흥을 하나의 책임자가 관할하는 모순 등의 세 가지 근본적인 문제가 드러난다.

3. 국회와 국민주권


그림 4. 프랑스의 핵발전소 안전규제 체계 ((일본에너지법연구소, 2013: 213)을 재작성)
Fig. 4 Safety Regulation of NPP in France. (Redrawn from Institute of Energy Law of Japan(2013))

세계적으로 핵발전소에 대한 감시와 규제에는 의회의 역할이 크다. 내각제를 채택하고 있는 영국이나 독일은 연방정부에 위임하긴 하지만 정부권력자체가 의회의 지배 아래 있다 (배영자·임성진·전진호, 2011).

핵발전소의 비중(전기공급의 70%)이 크고 대통령의 권한이 강한 프랑스도 기본적으로 의회에게 원전관리 권한이 있다. 프랑스는 의회내의 OPECST라는 조직의 감시하에 1) 정부에 대한 일반규제로서 원자력시설(BNI)에 대한 주요결정을 의회에서 행하여 하위의 감시체제를 구축하고 2) 정부의 실행조직인 원자력안전기관(ASN)을 두고 있다(그림4). ASN은 행정부 산하임에도 법적으로 규정된 독립행정기관으로 기능하도록 되어 있다. 최고의결기구인 안전위원회의 위원은, 대통령이 위원장 포함 3인을 지명하고 상하원이 각1인씩 지명하여 총5인으로 구성하며 임기는 6년이다. 이 조직은 안전에 관한 규제, 인허가, 관리, 비상시 지원 등의 역할을 하며 원자력 안전관련 전체 조직을 총괄한다 (일본에너지법연구소, 2013). 그리고 이 두 체제가 의회 산하라는 구조적 틀속에 행정부의 집행에 대한 감시를 이중 삼중으로 하고 있음을 알 수 있다.

미국도 의회 내에 감시기능이 있다. 핵발전소를 감시하는 감사원이 의회의 통제하에 있는 것이다. 우리나라 감사원과는 달리, 의회의 통제를 받는 미국 감사원은 의회가 그 헌법적 책임과 의무를 다할 수 있도록 지원하고 있다.

이상의 선진국의 사례는 국민주권적 작동기제라는 점에서 감시가 제대로 되려면 원안위와는 별도로 국회의 역할을 강화하는 것이 요구된다. 최근 불거진 우리의 핵발전소 비리는 행정국가의 비대화 경향과 무관하지 않다(주26).

우리 국회에는 원안위를 감시하는 상임위원회(미래창조과학방송통신위원회)가 존재하기는 하지만 상임위원회의 정체성이 원전을 집중해서 다루는 것이 아니라 원안위와 미래창조과학부와 방송통신위원회를 대상으로 겸하여 다루고 있는데다, 원안위 담당직원이 2인밖에 없는 등 실효력이 의문이다. 또 우리의 경우 헌법기관인 감사원이 대통령 영향력 하에 있으므로 독립성이 취약하다.

감시를 제대로 하게 되면 법률의 미비점이 무엇인지 명확하게 알게 된다. 감시에서 도출되는 ‘체계적 대책의 필요성’은 ‘기본권 실현의 가장 강력한 수단인 입법권’(정문식, 2007)의 기초가 된다고 할만하다.

4. 지방정부에서의 국민주권의 개입

1) 재가동승인의 권한

핵발전소가 소재한 지방은 사고시 가장 직접적인 피해자다. 해당 지방자치단체는 입지과정에서 지역주민의 동의가 필요함과 마찬가지로 원전안전에 대한 감시권한을 보유함이 마땅하다. 일본의 경우, 원전의 정기점검 후 재가동시에 승인권한이 지방정부에게 있는 것은 바로 이러한 이유다(주27). 가동과정에서도 안전이 의심스러운 경우에는 지역주민의 주권적 개입이 가능하다는 원칙이 견지되고 있다.

수백키로미터 떨어진 서울에서 논의하는 것과, 눈앞에 펼쳐진 핵발전의 생생한 현장의 소식을 들을 수 있는 부산에서 논의하는 것은 다를 수밖에 없다. 실상과 문제점의 공유와 그에 대응하는 논의과정에 참여하는 등의 국민주권의 구체적 실현은 ‘부산시장’이 아니면 안 되는 부분이 있는 것이다.

2) 재난시 지방정부의 역할

현재 재난관리의 능력을 갖춘 조직은 행정자치부에 있는데, 정착 원전사고의 경우 재난관리의 책임은 원안위에 있다는 점도 문제다. 원안위는 정부내 다른 부처나 지방자치단체를 통솔할 능력이 없고. 권한도 없다. 조직은 인사권과 재정권이 결부되어 있어야 제대로 작동하는 법이다. 통상적 재난은 행정자치부나 국민안전처가 인사권과 재정권을 행사하는 지자체들을 동원해 일사불란하게 움직일 수 있을지 모르지만, 원안위는 그 힘이 없는데다가 힘을 실어주더라도 일상적인 상하관계에 있지 않으므로 유사시의 대처에 있어서 조직력을 발휘하기가 어렵다.

핵발전소 위험에 따른 위기관리시스템 구축에서 가장 중요한 것은 사고가 발생하지 않도록 하는 예방적 통제가 법적으로 마련되는 것이다(주28). 이는 사고가 발생하는 경우 사전에 준비된 대비활동과 신속한 대응 및 복구가 이루어진다고 하더라도 그 피해가 재앙적 수준이기 때문이다.

하지만 재난이 발생해버린 때에는 중앙정부보다 지방자치단체장이 현장에서의 위기관리의 책임과 권한을 갖고 필요한 자원을 동원하고 조치를 취하는 것이 효과면에서 유력할 수 있다. 프랑스 알사스 지방의 뮐루즈(Mulhouse)시는 핵발전소 재난 발생 시에 시 서비스의 운영방식 일체를 조정하고 민간안전을 위한 시의 예비 자원의 사용을 명할 수 있는 한편, 기업이나 시민이 제공하는 수단의 일체를 접수하고 배정․배치하는 권한도 갖는다(이재은, 2013). 특기할만한 사항은 이러한 긴급상황에서 뮐루즈시는 여러 가지 작전의 지휘를 군대에 준하는 형식으로 할 수 있게 하여 혼란 속에서 명령의 지휘와 집행이 일사불란하게 이루어지도록 계획을 짜고 있다는 점이다.

이와 직접적으로 비교할 수는 없지만 우리는 지방정부나 지방정부가 핵발전소의 안전과 재난에 관여할 권한과 책임이 없다. 원자력시설 등의 방호 및 방사능 방재대책법에 따르면 원자력안전위원회가 중심이 되어 현장방사능방재지휘센터를 설치하고 지방자치단체 및 지정기관에 대해 임무를 부여하고 대피, 소개, 음식물섭취 제한, 긴급 주민 보호 조치 등의 결정을 할 수 있도록 하고 있어 현장 실정에 적합하지 않은 조치가 취해질 가능성이 있다(이재은, 2013).

이상의 네 부문의 고찰에서 도출되는 소결론은 독일의 원전안전 감시체제의 원리로 적용하고 있는 ‘네 개의 눈 원칙’처럼 ‘독립적이고 교차적인 감시의 눈’이 국민주권에 의해 성립되고 작동되도록 하여야 한다는 것이다.

5. 국제협력에 대한 국민주권의 개입

핵발전소 사고는 피해규모와 범위는 국토를 넘어 전지구적인 양상을 보인다. 현존하는 국제원자력기구(IAEA)는 1953년의 유엔총회에서 당시 아이젠하워 미대통령이 「평화를 위한 원자력」을 제창한 것을 계기로 1957년에 발족되었다. 자칭 ‘핵의 파수꾼’인 동시에 ‘핵의 평화이용 촉진’을 목표로 삼는 모양새를 취하고 있다. 하지만 지구적 차원에서는 IAEA가 있음에도 스리마일 체르노빌 후쿠시마와 같은 대형참사가 그 이후에 터졌다. 그들은 책임을 지지 않는다. 우리나라의 수명 다한 핵발전소의 안전상태에 대한 IAEA의 결론이 어떠한들 그것만으로는 신뢰를 주지 못한다. 즉, 원자력‘진흥’기구이므로 역할에 한계가 있다 (윤순진, 2011).

지금 핵확산금지조약 제4조(조약의 어느 조항도 조약 당사국의 평화적 목적의 원자력 이용 및 개발 권한을 저해하지 않는다)는 핵무기 생산과 취득, 유포를 포기한 국가들에게 핵에너지사용에 필요한 기술지원 제공을 보장하고 있다. 이 조항 덕에 핵에너지는 국제법상 지원의무가 부여된 유일한 에너지가 되었다. 그리고 이는 플루토늄의 생산 등 실질적으로 핵무기 생산준비를 용이하게 해주고 있다. 그러므로 핵에너지에 부여된 국제법상의 특권은 전면재검토됨이 마땅하다. 지구인으로서의 국민주권적 요구가 제기되는 것이 당연하다 할 것이다.

유럽연합의 경우 후쿠시마 핵사고 이전까지는 각국간에 핵발전소의 가동상태나 방사능누출 등의 정보교류를 협력하는 조약들이 기능했는데, 2011년 3월 24일 EU정상회의는 EU영역 내에 존재하는 모든 핵발전소에 대한 안전성 검사를 의무화하였다. 각 회원국의 핵발전소 운영자는 각 회원국의 담당기관의 검토를 받아 국가리포트를 준비하는데, 국가리포트는 유럽핵발전안전규제그룹(European Nuclear Safety Regulator Group: ENSREG)이 구성하여 놓은 전문가들의 검토의견을 받고 이해관계자와 일반대중들도 그 검사결과에 대하여 의견을 제출할 기회를 부여하고 있다(주29) (한덕훈, 2014).

또 EU는 핵발전소로 인한 재난구호협력을 위해 응급상황에 대한 대응능력을 향상시키고자 실시간 온라인 결정지원 시스템 (Real-time on-line decision support system: 이하 “RODOS시스템”)을 구축했다. 사고가 발생한 지역으로부터 원거리에 떨어진 지역에서 사고 대응 응급수단 강구와 대응시스템의 개발을 지향하고 있다(주30).

Ⅴ. 결론 및 제언

1. 결론

본고는 ‘핵발전소 위험’과 거기에 대응하는 ‘국민주권’을 여러 각도에서 조명해보았다. 그 방법론이 충분한 정보를 바탕으로 한 체계적 접근이라고 보기는 어렵다. 우리나라에 미흡하다고 여겨지는 부분에 대해 그 부분의 참고사례가 되는 국가들을 예로 들었지만 개별 국가들은 모두 다른 제도와 정책, 조직을 운영하고 있어서 각각의 장점이 우리의 제도와 조직 내용이 되어야 한다고 주장하기는 어렵다. 이 점에 대해서는 본고의 한계가 있을 수밖에 없고, 차후의 심도있는 연구가 나오기를 기대한다. 하지만 그러한 한계를 감안하고도 본고의 검토과정에서 자연스럽게 각국의 대응체제의 작동상태가 드러나고 있는 바, 그 양상이 정책적으로 시사하는 바가 있기에 다음과 같이 정리하였다.

① 본고의 사례들로 볼 때 핵발전소의 위험과 관련된 모든 단계에서 국민주권이 소재하는 복수의 단위에서 원전감시가 이루어지고 있다는 점이다.
② 즉, 그림5처럼 여러 선진국들은 핵발전소를 여러 권력주체들이 교차적으로 감시·관리하고 있다는 점이다. 그리고 이에 비해 우리나라만 행정부에 절대적으로 의존하고 있다는 것이다. 우리처럼 행정부(원자력안전위원회)에서만 감시와 관리가 이루어지고 있는 것은 자신이 저지른 행위를 스스로 비판하고 감시하는 모순적 상황이다.

그림 5. 핵발전소 위험에 대응하는 국가별 국민주권의 작동상태 (진한 색이 중심역할)
Fig 5. Operation of Sovereign Power for Decreasing the Danger of NPPs (Dark Color is Major Role)

③ 의회의 안전감시권한이 매우 크다는 점이다. 내각제인 나라들 뿐 아니라 행정부의 권한이 강한 미국이나 프랑스에서도 의회에서 실질적인 감시가 이루어지고 있다는 점이다.

2. 제언

여기에 더하여 더욱 중요한 것은 본고에서 고찰한 바와 같은 핵발전소의 위험으로부터의 안전(Safety & Security)의 확보임은 두말할 나위가 없다. 이를 위해 우리에게 적절하다고 판단되는 국민주권의 ‘권한과 책임’의 균형적 대응체제를 그림6과 같이 제안하고자 한다.

1) 핵발전소의 신규건설계획은 국민동의를 구해야 한다

위험을 인지하지 못했을 때와 인지했을 때의 의사결정은 근거에 차이가 있다. 인권의 규범적 가치 및 민주주의 자기결정 이념에 비추어 핵에너지의 이용 자체에 관한 결정권은 국민에게 있다. 민주주의는 국가적 결정에 국민의 참여를 보장하고 요구한다. 국민은 권력에 대해 그 책임을 다할 것을 요구하여야 한다. 이것이 대의민주주의가 그 근본에서 일탈하지 않고 ‘국민주권’을 실현하는 방법적 원리다(이원영·박태현, 2009). 헌법 제60조 상에는 국회동의를 요하는 사항들이 있는데, 핵발전소 문제는 이들과 동렬에 있다고 볼 수 없다.

그림 6. 핵발전소 위험에 대응하는 국민주권 개입의 네 가지 제안의 개념틀
Fig. 6 Four Conceptional Frames of People’s Sovereignty Countering Risk of NPPs

그리고 행정부를 대표하는 대통령의 권한은 ‘국민으로부터의 주권’에서 파생된 통치권에 불과한데, 통치권자인 대통령이 주권자인 국민의 의사를 확인하지 않고 국가의 명운을 좌우하는 핵발전을 행정부가 독자적으로 결정함은 국민주권 원리에 반하고, 통치권을 남용하는 처사이다. 국회 동의나 국민투표 회부(헌법 제72조) 등의 절차를 거쳐야 마땅하다.

핵발전소는 민족의 명운과 관련되는 시설이므로 국민 한 사람 한 사람이 선택을 해야 하는 국면에 처해지게 되고, 그 결과가 ①건설반대를 결정할 경우 반대의 지속성이 유지될 것이고, ②건설찬성일 경우 당대의 국민이 역사에 대해 무한 책임을 지게 되는 것이다.

2) 국회에 핵발전소 감시기능을 구축해야 한다

대의민주주의 아래에서는 핵발전소의 감시에 있어서도 국회가 권한과 책임을 가짐이 마땅하다. 적어도 ‘네 개의 눈 원칙’이 갖는 ‘감시에 대한 교차적 균형’을 국민주권과 권력주체의 관계에서도 적용할 필요가 있다.

현시점에서 대안을 제시한다면, ①국회의 입법기능을 보좌하기 위해 국회기구로 입법조사처가 있듯이, 또 국회의 예산승인기능을 보좌하기 위해 예산정책처가 있듯이, 국회의 국정조사기능을 보좌하기 위해 (가칭)‘국정조사처’를 신설하고 산하에 (가칭)‘핵발전소감시국’을 설치하는 방안이 유력하다.

②근본적 변화가 이루어 질 때까지, 미국 NRC처럼 원안위내 감사관실에 대해 국회에서 예산권을 행사하는 방안과 거기에 더하여 인사권까지도 행사하는 과도기적인 방안도 검토할 만하다.

3) 광역단체장에 현장에서의 책임과 권한을 부여해야 한다

핵발전소 재난시, 책임감을 갖고 신속한 의사결정과 조직적 통제에 있어서 행정라인 통솔이 일상적이지 않은 원안위 위원장이 임무를 수행하는 것은 물리적으로 불가능에 가깝다. 평상시의 감시를 포함하여 광역단체장이 직접 조직을 인솔하고 대처할 수 있도록 장치가 마련되어야 마땅하다. 광역단체장에 이미 주어진 국민주권이 충분이 작동될 수 있도록 책임과 권한을 동시에 부여하자는 것이다.

4) 지구촌 안전을 위한 새로운 국제협력체계를 구축해야 한다

원자력진흥기구의 성격을 갖는 IAEA에게 핵발전소의 위협으로부터의 지구촌을 지키고자 하는 역할을 기대할 수는 없다. 핵발전소 밀집지대인 동북아시아에도 유럽연합의 ENSREG와 유사하거나 그 이상의 감시기능을 갖는 새로운 국제협력체계를 구축할 때가 되었다.

이렇듯 오랜 기간 지구촌에 위해를 가할 가능성이 큰 위험을 예방하자면 그리고 만일의 재난에 대비하자면, 국경을 넘어 책임과 권한을 긴밀하게 연대하는 적극성이 국민주권의 차원에서 요구된다.


본고는 ‘국토계획’(대한국토·도시계획학회지) 제51권제3호(2016년 6월)게재된 필자의 논문을 풀어서 쓴 글이다.

주1. 핵발전소(核發電所)는 법률적으로는 원자력발전소이지만 영어로는 Nuclear Power Plant 로서 직역하면 핵발전소이다. 중국은 핵전(核電, 核电)으로 사용한다. 원리적으로도 에너지 생산시 원자(原子)와의 관련이 없고, 핵(核)의 분열에 의해 발생하는 에너지를 활용한다. 본고에서는 국제적인 쓰임에 맞추어 핵발전소라고 표현하기로 한다.
주2. 일본 원자력안전보안원은, 2011년 3월11일 이후 후쿠시마 원전에서 누출된 방사성 물질의 양이 2차 세계대전 히로시마 원자폭탄의 168배에 달한다고 발표하였다. 또, 후쿠시마 원전 250km 떨어진 도쿄만에서 세슘 조사결과, 해저 24~26cm 깊이의 진흙층에서도 고농도의 세슘이 검출되었다. (머니투데이 뉴스, 2012. 2. 8. ) 체르노빌 500km~600km거리의 브리얀스크와 오렐지방에 광범위하게 100kBq/m2를 상회하는 세슘이 검출되었다(무나타카 요시야스 저, 김해창 역저, 2014, 후쿠시마가 본 체르노빌 26년째의 진실 그리고 부산, 해성: 2-3).
주3. 스리마일(1979)과 체르노빌(1986)이라는 두 번의 대형 핵발전소 사고와는 달리 세번째인 후쿠시마(2011) 핵사고가 발생한 것은 이런 유형의 대형사고가 언제든지 반복될 수 있다는 경우의 수를 보여주었다. 독일의 막스플랑크연구소가 내놓은 핵발전소의 사고확률은 전 세계 440개의 민간 원자로를 기준으로 사고등급 7에 해당하는 중대 핵발전소사고가 지난 60년의 핵발전 역사에서 6개가 폭발한 것을 토대로 앞으로의 중대사고 확률을 수십년에 1회 정도로 전망하고 있다.
주4. 국토, 즉 영토는 동질성을 갖는 집단의 1)동물적 생존 2)정치적 의사결정 3)공공재의 분배 등이 이루어지는 공간적 기초라고 할만하다. (임덕순, 1989) 안보의 개념은 국민뿐 아니라 국민이 살아갈 영토의 안전을 보호하는데서 출발한다.
주5. 장회익(서울대 명예교수, 물리학)은 2012년 2월에 한국기독교교회협의회와 탈핵에너지교수협의회가 공동주최한 “핵에너지 문제, 어떻게 볼 것인가?”에서 다음과 같이 지적하고 있다. “원전이라는 것은 생명과 핵연쇄반응이라고 하는 극단적 상극의 세계를 완벽히 차단하면서도 그 사이에 연결통로를 내어 에너지를 빼내어야 하는 모순적인 상황을 현실화해야 하는 장치다. 그리고 모든 장치는 핵 앞에는 붕괴되게 되는 것이므로 완벽한 차단 자체가 불가능할 뿐 아니라 일단 이에 접촉된 물질 또한 핵 위험을 지니는 존재로 변모하는 성격을 가진다. 그러니까 원론적으로 불가능한 장치를 현실적으로 운영하겠다고 하는 모순적인 시도다.”
주6. 이 수치는, 핵발전을 중단하기로 결정만 한다면 대안강구와 전환이 어려운 수준이 아니라는 것이 여러 나라에서 입증되고 있다. 일본은 52개 핵발전소가 2010년까지 전체 전기의 29%를 공급해왔는데, 2012년 이후 3년간 가동이 모두 중단되었다. 에너지절약과 재생가능에너지전환이 많이 이루어지기도 했지만 대형시설에는 비상용자가발전시설이 있어서 전기생산이 가능했다고 한다. 독일도 전기공급의 22.5%를 공급하던 수준이던 17개 핵발전소를 2022년까지 완전히 폐쇄하여도 문제가 없다는 판단을 하고 있다.
주7. 핵폐기장 설치에서 지역주민동의를 구하는 일만 몇 차례 있었을 뿐이다. (박혜령외, 2016)
주8. 한편으로 독일의 J. Isensee교수는, 안전은 기본권외적인 근거에서 규정되어야 한다고 하면서, “과학기술발전에 따른 현대국가가 존재하고 그 때문에 국민들로 하여금 복종을 요구하고, 즉 국민의 안전을 위하여 국가에게는 권력독점권을 부여함으로써 국가의 근본적인 존립목적을 형성한다”는 점을 주장했다. “그러므로 헌법에 규정되고 있는 기본권 여부와 관계없이 기본적 국가과제다”라는 개념을 설파하고 있다(김종천, 2008: 107~108).
주9. 나머지 8개는 허가원칙(Permission Principle), 지속적인 통제원칙(Continuous Control Principle), 보상원칙(Compensation Principle), 지속가능한 발전원칙(Sustainable Principle), 준수원칙(Compliance Principle), 독립성원칙(Independence Principle), 투명성원칙(Transparency Principle), 국제협력원칙(International Cooperation Principle)
주10. 사전배려의 원칙이란 미래예측적이고 형성적인 계획적 조치들을 통하여 모든 사회적 국가적 행위주체들이 환경보호적으로 행동하고 또 결정을 내림에 있어서 가능한 환경영향을 고려하도록 함으로써 생태계의 기초를 보호해야 한다는 원칙을 말한다. 즉 손해가 이미 발생하였다면 위험이 존재할 것은 명백할 것이나, 손해가 증명되지 않은 경우에도 국가의 보호조치가 가능하도록 하는 노력이 사전배려의 원칙이다(김종천, 2008 :137-138).
주11. 가해자에 대한 과잉금지의 원칙은 국가를 기본권침해자로 인식하는 경우, 개인이 그 침해를 배제할 것을 국가에 청구할 수 있다는 것이다. 또, 피해자의 과소금지의 원칙은 국민의 생명과 신체 등의 안전을 너무 하회해서 보호해서는 안된다는 과소보호의 원칙을 준수하여야 한다는 것이다. (김종천, 2008: 270)
주12. 헤르만 세어는 주장한다. “거대석유기업들이 이처럼 핵에너지를 선호하는 까닭은, 핵에너지와 함께라면 지금의 권력을 계속해서 유지할 수 있으리라는 믿음 때문이다. 만약 핵에너지 생산이 분산적으로 이루어지고, 반대로 재생가능에너지의 생산이 대형발전소를 거쳐야 한다면, 그들은 당연히 핵에너지를 거부하고 재생가능에너지를 차기대안으로 선택했을 것이다(헤르만 셰어, 2005).”
주13. 환경정책의 커다란 부분으로서 ①물관리 ②공기청정도유지 ③경관보호 ④자연보호 ⑤소음, 누출열, 방사능의 형태로 나타나는 에너지통제 ⑥식용품에 섞인 이물질통제 ⑦쓰레기처리를 들고 있다 (홍성방, 1999).
주14. 장회익(2012, 상동)은 또, “핵폐기물의 완벽한 안전에 접근한다는 것은 무한대의 비용과 노력을 요하는 것이고, 따라서 현실적으로 어느 선에선가 이 위험에 대한 절충을 통해서 이루어진다. 이러한 원전의 관리는 인간의 한계를 넘어서는 일이다. 인간에게는 지적 한계와 함께 심적 한계도 있다. 인간은 무제한의 시간동안 무제한의 경계를 지속시킬 심적 능력이 없다. 그런데 원전의 사용은 바로 이것을 요구한다. 이것은 방사능 효력이 끝날 때까지 수 천 혹은 수 만 년 간 관리를 지속해야 한다. 설혹 용케도 앞으로 백 년이 아니라, 만 년 간 사고를 일으키지 않고 관리를 했다고 해도, 그 오랫동안 우리의 후손들이 이 긴장상태를 유지하며 불침번을 서야했던 수난의 대가를 어떻게 계산할 수 있을까?”라고 지적한다.
주15. 스웨덴은 원전 10기가 전기공급의 40%를 맡고 있는데, 1987년에 국민투표로 원자력시설의 신설을 금지했다가 2010년 금지조치를 철회했다.
주16. 그림1은 일본에너지법연구소(2013: 245)의 그림을 필자가 단순화한 것이다.
주17. 소위 네 개의 눈 원칙은 (독일어 비에르 – Augen Kontrolle) 과실 및 손상으로부터 보호하기 위해 비즈니스 계약시에 사용되는 잘 알려진 규칙으로서. 비즈니스 영역에서 모든 중요한 결정은 두 명 이상, 일반적으로 CEO (최고 경영자)와 회사의 CFO (최고 재무 책임자)에 의해 승인 된 것을 의미한다. 통상적인 번역업계에서도 동일한 네 개의 눈 개념이 적용되고 있다.
주18. 이정윤, 2015.03.12., 한겨레신문 칼럼 [왜냐면] 원전 안전 감시와 ‘네 개의 눈 원칙’
주19. 가령 수명이 다한 월성1호기는 이미 캐나다에서 폭발사고가 난 모델인데다 안전장치도 미비한 상태다. 평소에도 엄청난 방사능을 내뿜고 있으며, 핵폐기물의 양도 고리1호기의 5배나 많이 배출하고 있어서 원전전문가 (서울대 원자력공학과 서균렬 교수 등 (중앙일보 2015년 2월 6일자 기사))들도 위험하다고 단언하고 있다.
주20. 소위 ‘핵마피아’는 정부관료, 산업계, 그리고 학계 인사로 구성되어 있다. 그들은 그들이 하나의 특수이익집단을 결성하고 정부의 핵 정책과정을 독점하며 관료적 권위를 확립하고 이익을 확대해 나간다(이성로, 2013).
주21. 경수로의 경우 핵연료가 3~4년 쓰인 뒤 18개월마다 약 30t씩 폐기물이 발생한다. 사용후 핵연료봉(폐연료봉) 같은 고준위 폐기물은 매년 전 세계에서 1만t씩 나온다. 작업복 등 중·저준위 폐기물은 매년 20만t씩 쌓인다.
주22. 처리방법 결정이 늦어지고, 기술 개발을 기대하는 사이 보관시설은 현재 포화 직전이다. 한국은 매년 경수로에서 687t의 사용후 핵연료가 쌓인다. 누적량은 이미 1만t을 넘어섰다. 한국 핵발전소의 사용후 핵연료 저장용량은 2016년부터 고리 핵발전소를 시작으로 포화상태에 이른다.
주23. 원자력시설등의방호및방사능방재대책법에서는 “원자력안전위원회는 대통령령으로 정하는 바에 따라 방사선비상 및 방사능 재난 업무에 관한 계획을 수립하도록 되어 있고, 원자력안전위원회는 피폭방사선량이나 공간방사선량률 또는 오염도 등이 기준 이상인 경우에 방사능재난이 발생한 것을 선포하여야 한다(제23조).”
주24. 이탈리아는 지난 1987년 국민투표를 통해 원전을 폐기하기로 했으나, 베를루스코니 총리는 도리어 2014년부터 4기의 신형 원자로를 건설하고 2030년까지 원자력 에너지 비율을 25%로 높인다는 계획을 추진해 왔다. 그러나 후쿠시마 원전 사태로 인해 원전에 대한 불안감이 높아짐에 따라 이번 국민투표의 참여율은 약 57%로, 원전 재도입에 반대하는 쪽에 표를 던진 유권자가 무려 94%를 기록했다(이성로, 2013).
주25. 원안위 9인 위원의 임명을 보면, 4명은 위원장이 임명하고 4명은 국회가 제청해 대통령이 임명토록 했으며, 위원의 자격으로 원자력 환경 보건의료 과학기술 공공안전 법률 인문사회 등 원자력안전에 이바지 할 수 있는 관련 분야 인사로 명시해 놓았다. 9인 위원 가운데 국회에서 4인을 추천하도록 되어 있는데 야당몫은 2인밖에 없다.
주26. 외부통제를 거의 받지 않는 부서들 (예, 청와대 국가정보원)도 있다. 즉 권위주의적 행정문화로 인해 관료들의 외부통제에 대한 수용은 매우 낮은 편이다. 또 실질적인 정책집행 기능을 담당하는 준공공부문 (예, 한수원)의 조직과 예산에 대해서도 감시가 이루어지기 어렵다. 또 시민단체들이 정부로부터 재정적 지원을 받는 경우 제대로 된 감시가 이루어지기 어렵다(이재은, 2013).
주27. 일본원전들은 매 13개월마다 정기점검을 받기 위해 3개월 가량 운전이 중지되는데, 지자체들이 점검이 끝난 원전에 대해서 재가동을 반대하고 있다. 대형사고가 발생했을 경우 운전 재개 여부는 지자체와 협의하도록 협정에 체결돼 있다. 법적 구속력은 없지만 최종 결정은 지사 등 지자체장의 의사에 달려 있는 셈이다(서울경제, 2011. 06. 08., 日 원전, 내년 봄엔 올스톱 되나).
주28. 가령 독일의 원자력법은 평화로운 핵에너지 이용을 국가가 관리하는 대신에 사경제 질서에 맡기되 연방 및 주의 허가 및 감독법적 권한에 의해 통제하는 것을 기본 구조로 하고 있다. 그리고 독일 원자력법의 리스크관리체계는 시설허가 등 허가를 통한 예방적 통제에 중점을 두면서 감독과 규제를 규정하고 있다(홍성방, 2012).
주29. ENSREG는 2013년 4월 회원국의 국가행동계획(National Action Plan)에 대한 검토 워크샵을 진행하였고, 이해관계자들이 의견개진의 기회를 가졌다. 2015년 6월에도 개최되었다고 한다.
주30. 국가위기관리연구소장인 충북대 이재은 교수는 “ 적어도 한국, 중국, 일본 3국은 비상사태가 발생하는 경우 서로 주고 받을 수 있는 비상물품의 Inventory List를 교환하는 것이 바람직하며, 이 같은 네트워크 구축이 가능한 경우에는 기술인력 교류와 국제협력 협의체도 구성하는 것이 필요하다”고 주장한다(이재은, 2013).
주31. 헌법 제60조 ① 국회는 상호원조 또는 안전보장에 관한 조약, 중요한 국제조직에 관한 조약, 우호통상항해조약, 주권의 제약에 관한 조약, 강화조약, 국가나 국민에게 중대한 재정적 부담을 지우는 조약 또는 입법사항에 관한 조약의 체결·비준에 대한 동의권을 가진다. ②국회는 선전포고, 국군의 외국에의 파견 또는 외국군대의 대한민국 영역안에서의 주류에 대한 동의권을 가진다.
주32. 헌법 제72조 대통령은 필요하다고 인정할 때에는 외교·국방·통일 기타 국가안위에 관한 중요정책을 국민투표에 붙일 수 있다.

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