발전시설(원전 및 화력발전소)과 온배수 관리방안에 관한 법적 연구

Legislative Study on the management of Power Facilities (nuclear & steam) and Heated Effluent

김은정 한국법제연구원 연구위원

Ⅰ. 서론

국가 주요 에너지원은 원자력 및 화력 발전소를 통하여 공급되고 있다. 이러한 관련 발전시설이 연안 및 해안 주변에 설치되어 운영되고 있는 이유는 발전소 가동에 따라 발생되는 폐열 처리를 위한 것이다. 즉, 이러한 발전시설로부터 배출되는 온배수에 관하여는 배출시설 설치 당시부터 논의되어 왔으나, 이에 대한 구체적인 관리와 규제는 아직까지 마련되지 못하였다.
이는 온배수가 해양환경에 미치는 영향이 있다는 점은 인정하나, 해양 생태계의 심각한 교란으로 보기 보다는 다양한 이유 중 하나로 온배수 배출을 다루고 있기 때문이다. 이러한 상황에서 국내의 해양환경에 관한 제도 하에서 온배수 배출에 관한 규제나 관리는 미비한 상태이며, 피해 발생에 있어서는 주민과의 합의 혹은 다른 보상제도의 활용으로 주먹구구식의 해결이 이루어져 왔고, 앞으로도 제도의 부재 하에서는 같은 방식으로 적용될 수밖에 없다.
이에 해양에 미치는 영향과 해양의 중요성, 그리고 발전시설의 지속적인 가동과 에너지 생산을 위해서는 온배수 배출에 있어 발전사업자의 자발적 노력과 계획에 맡기는 것 외에 국가차원의 관리와 이에 대한 해결을 위한 제도 마련이 우선되어야 할 것이다. 따라서 발전시설로부터 배출되는 온배수의 현황과 해양환경 관련 제도 등의 미비점 분석을 통하여 법적 개선방안을 제시하고자 한다.

Ⅱ. 석탄화력 발전시설과 온배수 배출 현황 및 영향

1.온배수 배출현황
(1) 온배수의 정의
온배수란 자연에서 취수한 물에 인위적으로 열에너지를 가미하여 자연해수보다 수온이 높은 상태로 다시 자연으로 배출되는 물을 말하며, 열에너지 외에는 어떠한 물질도 첨가되지 않은 상태의 물을 말한다. 일반적으로 발전소를 비롯한 대규모 임해공단에서 발생하는 폐열 처리에 있어 가장 간편하고 경제적인 방법으로 활용되는 것이 해수를 냉각수로 사용하는 관류냉각방식이다.
이러한 관류냉각방식은 펌프를 사용하여 자연에서 취수된 해수를 복수기로 보내어 이곳에서 폐열을 부하시킨 후 다시 바다로 되돌려 보내는 것으로 이때 바다로 되돌려 보내는 폐열이 부하된 냉각수를 온배수라 한다. 관류냉각방식에 있어 복수기의 설계치에 따라 다소 차이는 있지만 복수기 양쪽 끝에서의 온도차이는 저온복수기가 6~11℃ 범위이고, 고온복수기는 14~17℃ 범위이다.3)
대부분의 발전시설 중 대체에너지발전소와 수력발전소를 제외한 모든 발전소는 하나의 열기관으로 열을 태워 얻은 기계에너지로 발전기를 돌려 전력을 생산하는 과정에서 사용한 연료의 일부분만 전기에너지로 전환된다. 사용한 연료에 포함된 에너지량에 대비하여 생산된 전력에너지 비율을 열효율 또는 발전효율이라고 하는데, 현재 기술상 발전소의 열효율은 원자력발전소 35%, 화력발전소 약 52% 내외라고 한다.4) 이에 모든 발전소들은 그 운영에 있어 복사열과 굴뚝을 통하여 대기중으로 소멸되는 10~20%의 폐열을 제외한 나머지는 냉각시설을 통하여 처리하여야 한다. 이러한 폐열 처리방식으로는 관류냉각방식, 냉각탑방식, 자연냉각방식 등이 있으며, 우리나라의 경우에는 부지 확보 및 담수자원 부족 등을 이유로 대부분 해수를 활용하는 관류냉각방식을 사용하고 있다.
즉, 발전시설의 운영에 있어 자연에서 뽑아온 해수(냉각수)를 이용해 폐열을 소멸하고, 이로 인하여 수온이 상승한 냉각수를 다시 자연으로 배출하는 경우 그 물을 온배수라고 하는 것이다. 이러한 온배수가 논의되는 이유는 해양생태계에 있어 수온 변화로 해양생물과 해산식물 등에 영향을 미치게 되기 때문이다. 이는 환경의 문제를 넘어 김, 미역 등 수산업적으로도 피해를 야기할 수 있다는 점에서 온배수는 환경에 악영향을 미치는 열오염이라고도 할 수 있다.

(2) 발전시설에서의 온배수 배출
일반적으로 화력발전시설은 석탄, 석유, 천연가스 등 화석연료를 보일러에서 태워 얻은 고온(250~300℃), 고압(4.2×10ⁿ㎏/㎠) 증기로 증기터빈을 돌려 기계에너지를 얻고, 이 기계 에너지로 발전기를 돌려 전기를 생산한다. 이러한 화력발전시설의 열효율은 36~41% 범위로 사용되는 화석연료의 약 60%에 해당하는 폐열이 발생하며, 이 중 1/3은 굴뚝과 복사열로 소멸, 나머지 40% 내외는 냉각시설을 통한 처리를 요한다.5)
우리나라 연안에 2㎥톤/초(63백만㎥/년) 이상의 온배수를 배출하는 업체는 한국수력원자력(주)를 비롯한 6개 발전회사, 포항제철(주), 포스코파워, GS EPS 부곡 외 약 12개 업체이다. 해역별로는 서해안에 12개, 제주도에 2개소 및 남해안에 8개, 동해안에 8개가 분포하고 있다.
대부분의 발전소는 자연수온 변화에 따라 온배수 온도차이를 조절하고 있는데, 7월~10월까지는 자연수온이 높기 때문에 전체적으로 온도 차이가 7℃ 이하이나, 11월부터 자연수온이 내려가면 냉각수 사용량의 축소로 온도차이는 2월에는 8.9℃ 정도로 최고치를 나타낸다. 이러한 온배수의 온도 차이는 자연수온에 연동하여 조절되므로 자연수온이 높은 여름철에는 겨울철보다 많은 양의 냉각수가 필요하게 된다.6)

2.국내․외 온배수 배출기준 및 관리 필요성
(1) 온배수 피해 사례
온배수가 확산된 지역의 경우에는 수온의 평형이 깨진 상태이기에 필수적으로 해양생태계의 변화가 야기된다. 이에 해양생태계 변화에 따른 수산업종의 피해가 발생하는 경우 이에 대한 피해 범위 및 보상에 관한 부분이 문제될 수 있다. 온배수에 의한 수산업종의 피해에 관한 사례는 대단위 발전사가 설립되어 운영되기 시작한 1970년대 초부터 제기되었다. 대표적인 분쟁 사례는 1996년 영광군에 설립된 영광원전 5․6호기 건설과 관련된 사건으로 수온의 상승 범위를 0.5℃까지 확대할 것을 요구하면서 지역주민과 발전회사 간의 갈등이 심화되었고 결국 건설 허가가 취소된 바 있다.
화력발전사의 경우에는 화동화력이 572억원, 삼천포화력이 544.63억원, 보령화력 318.7억원, 태안화력 40억원 등을 보상액으로 지불하였다.7) 온배수에 의한 피해 사례는 온배수로 인한 온도차이를 1℃범위로 인식하며, 그 범위 안에 위치하는 양식어업, 정치어업 및 체포어업 등 모든 어업권에 대하여 소멸보상을 실시하고 있다. 많은 수의 화력발전소가 현재 서해안 주변에 위치하고 있으며, 영흥화력발전소, 당진화력발전소 및 태안화력발전소 등의 온배수는 조석류를 타고 그 이동 반경이 넓어 타 지역보다 그 피해 범위가 상대적으로 넓다.

(2) 주요 국가의 온배수 관리제도
온배수는 유엔해양법협약(United Nations Convention on the Law of the Sea, 1994.11.16.)에서 처음 논의되기 시작하였으며, 제1항 (4)에서 “해양환경의 오염이라 함은 직접적 혹은 간접적으로 인간에 의하여 하구를 포함한 해양환경으로 유입되는 물질 또는 에너지로서 생물자원 및 해양생물에 해롭거나, 인류의 건강에 위험하거나, 어업과 합법적인 해양을 포함하는 해양활동을 저해하거나 해수를 이용함에 있어 그 질과 쾌적함을 저하시키는 것과 같이 악영향을 유발하거나 유발할 가능성이 있는 경우를 말한다”8) 고 정의하면서 중요한 문제로 부각되기 시작하였다.

1) 미국
연방수질오염관리법(Federal Water Pollution Control Act)에 따르면 Sec. 316에서 열물질 배출(Thermal discharge)에서 관리에 관한 사항을 규정하고 있으며, 세부 사항에 대해서는 Sec. 402(National Pollutant Discharge Elimination System)에서 근거를 두고 있다.9) 이에 따라 각 주별로 관리제도를 설치․운영하고 있다. 즉, 동 연방법에서는 온배수 배출로 인한 영향을 평가하여 온배수 배출 규제치가 해당해역에 서식하는 패류, 어류 및 기타 해양생물 보호를 위한 제한치보다 불필요하게 높다는 것이 인정된다면 해당 관리기관이나 주정부가 해당 규제치를 낮추어 줄 수 있도록 하는 것이다. 아울러 온배수로 인하여 영향을 받는 지역 중 혼합구역(mixing zone)을 지정하여 온배수에 의하여 수온변화의 영향을 받게 되나, 사전 환경영향평가를 근거로 그 구역상 배출을 허가받은 해역을 두고 있다. 미국 대부분의 주는 여름철 고수온기의 온도차이를 0.8℃를 기준으로 하고 있으며, 그 외에는 2.2℃를 적용하고 있다고 한다.10)
알라스카주의 경우 온배수 배출기준 혼합구역에 관하여는 다음의 사항을 기준으로 고려한다.11)

• 해당수역의 물리학적, 생물학적 및 화학적 특성
• 배출물이 해당수역에 미치는 현재의 영향 및 장차 수역의 이용에 미칠 영향
• 해당수역의 혼합특성
• 혼합구역의 외곽선의 합은 하구역, 내만, 협곡, 수로 또는 최저조위시 측정한 해역의 종단면의 길이 합의 10%를 초과하거나 해당수역 표면적의 10% 초과 금지

캘리포니아주의 경우에는 아열대 해역에 해당하는 지역으로 자연수온이 높기 때문에 온배수 규제에 있어서도 강한 규제를 실시하고 있으며, 관련 규정은 1971년에 제정된 “연안역, 접경수역, 내만 및 하구역의 수온관리를 위한 수질관리계획(Water Quality Control Plan for Temperature in the Coastal and Interstate Waters and Enclosed Bays and Estuaries)이다.12) 온배수 배출의 수온에 관하여는 다음과 같은 기준을 제시하고 있다.

• 최대배출허용 수온상승폭은 11℃이하이며, 혼합구역에서 허용되는 최대수온은 30℃ 이하
• 배출구에서 328 m 이내에서 한 조석주기의 50% 이상의 기간 중 수온상승폭이 2.2℃를 초과 금지
• 만과 하구의 경우 해역면적의 25% 이상에서 수온상승폭이 0.5℃ 이하
• 발전소별 허용치 규정13)

플로리다주의 경우에는 새로운 온배수 배출시설이 해역의 패류, 어류 및 기타 야생생물에 심각한 영향이 없다는 것을 증명한 경우에만 인정하며, 연안역에서 혼합구역 외측의 최대 허용수온은 32℃ 이하이며, 최대수온상승폭으로 6~8월까지는 배출구기준 1℃이하, 9월부터 이듬해 5월까지는 2.2℃이하로 한다. 원해에서의 혼합구역 외측의 최대 허용수온은 36℃로 하고, 최대 수온상승폭은 허용수온의 범위 이내에서 9.5℃로 한다.

2) 일본
일본의 경우 온배수에 관하여는 「환경영향평가법」에서 언급하고 있으며, 「전기사업법」 상 발전소 입지와 연관된 환경영향 조사 및 환경심사의 강화를 위하여 관련 사항을 정하고 있다. 즉, 전기사업법 제46조에서 발전소의 환경영향 평가 실시 방법의 정비 및 환경보전을 위한 법적 근거를 마련한 것이다. 이에 일본은 온배수 배출에 관하여 환경영향평가에 관한 사항 및 해안이나 연안에 설치되는 시설물에 관한 허가 등에 관한 사항으로 구분할 수 있다.
이 밖에도 해안 및 연안 이용과 관련하여서는 「항만법」, 「해안법」 그리고 「어항, 어장정비법」, 「어업법」, 「자연공원법」, 「문화재보호법」등에 따라 관리되고 있다. 다만, 온배수 규제에 관한 획일화된 기준이 마련된 것은 아니며, 각 발전소별 소속 지방자치단체의 기준에 의하여 수온상승폭이 규정되고 있으며, 온배수 온도차이를 7℃ 정도로 보고, 이상인 경우에는 위법으로 처리하고 있다.
이에 사업자는 환경영향평가 방법서를 작성하여 지방 정부에 제출하면, 지방정부는 이를 주민에게 공고 및 열람하게 하여 의견 수렴 절차를 밟게 된다. 이후 사업자는 지방정부 및 주민의 의견을 바탕으로 환경영향평가 준비서를 작성하고, 이를 지방정부 담당자에게 허가를 요청하게 된다. 발전소가 허가를 받고 가동 중인 경우에도「환경영향평가법」에 따라 가동 후 온배수 관리를 하게 되며, 이는 크게 사후조사와 모니터링조사의 방법으로 시행된다.14)
사후조사는 사전의 영향평가와 동일한 방법으로 시행되며, 생물에 관한 부분은 전문가의 의견에 따라, 물리 현상에 관한 부분은 1년간 시행한다. 모니터링조사는 지자체와의 협의를 통하며, 화력발전소의 경우에는 운전 개시 후 3년간 실시한다.
「전기사업법」상에서는 온배수에 관하여 동법 제4조 제1항에 따른 환경영향평가 실시와 동법 시행규칙 제61조 제2항에 따라 배출량 및 배수의 온도, 온배수 배출에 의한 수온의 영향의 정량적 예측을 실시하게 된다. 또한 동식물 및 자연보호와 관련되어 있는 조사항목 중 조사지역은 온배수의 배출에 의하여 일정 온도의 변화가 나타날 수 있는 가능성이 있는 구역으로 한정한다.15)

또한 온배수의 체계적 관리를 위하여 일본에서는 2003년에 발전소 냉각수의 취수 및 배수에 의한 주변 서식 해양생물에 미치는 영향을 과학적인 조사 및 평가를 위한 중립적인 연구기관으로 “해양생물환경연구소”를 설립하여 운영하고 있다. 동 연구소는 온배수 배출자와 지역주민들간의 마찰을 해소하고, 정확한 피해보상을 실시하는 데에 중요한 역할을 하고 있으며, 그 주요사업 내용은 다음과 같다.

• 온배수 영향 종합조사
• 냉각수 취수 및 온배수 배출에 대한 환경영향평가 매뉴얼
• 복수기 통과 영향 실험조사
• 온배수 환경용량 산정 기초조사
• 온배수확산구역의 어류행동 실증실험
• 온배수가 해조류에 미치는 영향 조사
• 열오염 등 복합영향 조사
• 대량취수에 따를 어업자원 영향 검토
• 취수에 따른 영향 조사
• 발전소 취배수구 광역 어업영향 조사

(3) 국내 온배수 관리 제도상 문제점
우리나라의 경우 연안 등 해역에 대한 활용도가 높은 편이다. 하지만, 온배수에 관하여는 아직까지 관리방안이 구체적으로 논의되거나 제도화되지 못하였다는 점에서 사각지대에 놓여있다고 볼 수 있다. 원자력발전소의 경우 환경문제에 있어 산업통상자원부에서 관리하고 있으며, 「전기사업법」 및 「환경영향평가법」에서 일반적인 현황 및 문제에 대해서만 다루고 있을 뿐이다. 현행 해양환경에 관한 해양환경보전법, 「해양환경관리법」,「수질환경보전법」등에서도 온배수에 관하여 특별히 규정하고 있지 않고 있다. 물론,「수질환경보전법」시행규칙에서 오염물질 배출수의 온도를 40℃로 규정하고 있으나, 이는 소량의 오염물질이 해양으로 유입될 경우를 말하는 것으로 온배수 배출기준 등 관련 규정으로 보기는 어렵다. 이에 피해를 입은 어민들의 피해 보상에 관한 요구가 있을 때에 사건별로 보상을 하거나, 협의를 하는 것으로 마무리 되고 있다는 점에서 온배수에 관한 구체적인 제도나 가이드라인이 필요한 실정이라 할 수 있다.

1)「해양환경의 보전 및 활용에 관한 법률」
동법은 해양환경 보전 및 활용에 관한 정책의 기본방향과 그 수립 및 추진체계에 관한 사항을 규정함으로써 해양을 체계적이며 지속가능하게 관리하여 해양의 건강성을 증진하고 국민의 삶의 질 향상과 국가의 지속적인 발전에 이바지함을 입법 목적으로 한다(제1조). 주요 내용으로는 해양환경종합계획 수립(제10조), 해양환경기준 설정(제13조) 등 해양생태계와 해양환경을 관리하기 위한 기본적인 제도와 함께 해양환경정보의 통합적 관리(제21조), 해양환경교육 진흥 및 지원(제25조) 등 해양환경정책의 기반 조성하기 위한 수단이 규정되어 있다.

2)「해양환경관리법」
「해양환경관리법」은 해양에 배출되는 기름․유해액체물질․포장유해물질 및 폐기물과 선박․해양시설로부터 대기로 배출되는 대기오염물질을 규제하고, 해양의 오염물질을 제거하여 해양환경을 보전함으로써 국민의 건강과 재산을 보호함을 목적으로 하고 있다.16)
환경친화적 해양자원의 지속가능한 이용․개발을 도모하고 해양환경의 효과적인 보전․관리를 위하여 국가 차원의 해양환경종합계획을 수립․시행하고, 해양에 유입되거나 해양에서 발생되는 각종 오염원을 통합관리하게 하는 등 해양 분야에서의 환경정책을 종합적․체계적으로 추진할 수 있는 법적 근거를 마련하는 한편, 인체에 유해한 환경호르몬 등 잔류성 유기오염물질에 의한 해양오염의 실태조사 및 대응조치의 근거를 마련하고, 무분별한 바다골재채취 등에 따른 해양환경의 훼손을 방지하기 위하여 해역이용행위에 대한 영향평가제도를 도입․시행하도록 법적 근거를 담고 있다. 아울러 해양환경관리공단이 기름방제사업 및 해양환경사업을 효과적으로 수행할 수 있도록 하는 등 해양환경의 훼손 또는 해양오염을 방지하고, 깨끗하고 안전한 해양환경 조성에 이바지하고자 한다.
하지만, 현재까지 온배수를 해양오염원으로 지정하여 관리하고 있지 않기에 동 관리법 및 해양환경보전법에 따른 해양환경의 적정한 보전․관리를 위한 시책 등의 수립․시행이 이루어지지 않고 있으며, 온배수에 관하여 측정하고, 분석할 수 있는 전문기관 또한 마련되어 있지 않은 상황이다.

3)「공유수면관리 및 매립에 관한 법률」
동법은 공유수면(公有水面)을 지속적으로 이용할 수 있도록 보전․관리하고, 환경친화적인 매립을 통하여 매립지를 효율적으로 이용하게 함으로써 공공의 이익을 증진하고 국민 생활 향상에 이바지 함을 입법 목적으로 제시하고 있다(동법 제1조). 동법에 따라 공유수면으로부터 물을 끌어들이거나 공유수면에 물을 내보내는 행위를 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 해양수산부장관 또는 시장․군수․구청장으로부터 점용 또는 사용의 허가를 받아야 하고(제8조), 허가를 한 경우 관리청은 대통령령으로 정하는 바에 따라 점용료 또는 사용료를 징수하여야 한다(제13조). 점용료 또는 사용료에 있어서는 동법 시행령 제13조와 시행규칙 제11조에서 점․사용료의 산정방식을 별표2에서 정하고 있다. 그러나 동 별표 2의 3을 살펴보면 “물을 끌어 들이기 위한 점․사용”이라고만 정의하고 있기에 온배수에 관한 물을 내어 보내기 위한 점․사용에 관한 개정이 필요하다고 보여 진다.

4)「환경정책기본법」
「환경정책기본법」은 환경보전에 관한 국민의 권리·의무와 국가의 책무를 명확히 하고 환경정책의 기본 사항을 정하여 환경오염과 환경훼손을 예방하고 환경을 적정하고 지속가능하게 관리·보전함으로써 모든 국민이 건강하고 쾌적한 삶을 누릴 수 있도록 함을 목적으로 한다(제1조).
환경보전을 위하여 동법 제30조는 환경보전을 위한 규제에 관하여 “정부는 환경보전을 위하여 대기오염․수질오염․토양오염 또는 해양오염의 원의 배출, 소음, 진동, 악취의 발생, 폐기물의 처리, 일조의 침해 및 자연환경의 훼손에 대하여 필요한 구제를 하여야 한다”라고 정하고 있다. 이에 “해양오염의 원인이 되는 물질의 배출”에 온배수가 포함될 수 있으나, 해양오염의 원인 중 하나로 에너지를 추가하는 것이 환경에 미치는 영향 및 관리차원에서 보다 명확할 수 있다고 본다.
아울러 현재까지 온배수에 관한 영향 평가에 대한 제도적 장치가 마련되어 있지 않기 때문에 관련 환경영향평가 또한 신뢰성있게 수행되고 있지 못하다는 점 또한 고려가 필요한 부분이다. 온배수에 관한 영향평가 및 조사 업무 등은 전기사업자인 온배수 배출자가 수행하고 있다는 점에서 그 영향에 관한 신뢰성있는 결과가 도출되기 어렵다는 한계가 있기 때문이다. 온배수의 해양 환경에 관한 피해와 영향이 적지 않음에도 그 심각성과 해결방안이 구체적으로 논의되지 못하고 있는 것이 단지 피해 주민의 민원제기를 통한 보상요구로 무마되고 있으며, 이에 대한 분쟁이 더 커지고 있다는 점에서 온배수의 문제를 발전사에 따른 심각한 열오염으로 보고, 개선안을 마련하는 것이 필요하다고 본다.

Ⅲ. 석탄화력 발전시설로부터의 온배수 관리 개선 방안

1.온배수 배출 규제를 위한 제도 개선 방안
앞서 살펴본 바와 같이 온배수가 해양에 열에너지를 통한 수온상승을 야기하고, 이는 해양환경에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있다는 점에서 해양오염의 한 범주로 보아야 하는 것이 타당하다고 본다. 하지만, 아직까지 그 피해사례가 크지 않고, 엘리뇨 또는 기후변화의 영향에 따른 현상 중 하나로 묶여 다루어지고 있기에 이에 대한 국내법제 하에서는 규제나 관리가 미흡한 상태이다.

(1) 해양환경보전법
온배수가 해양오염원으로 규정되어 관리되는 경우에는 현재 어민들의 갈등 사례 및 분쟁에 있어 불필요한 낭비와 소모를 방지할 수 있을 것이다. 해양환경보전법 제8조에서 규정하고 있는 “오염원인자 책임의 원칙”에 따라 자기의 행위 또는 사업 활동으로 인하여 해양환경의 훼손 또는 해양오염을 야기한 자는 훼손․오염된 해양환경을 복원할 책임을 지며, 해양환경의 훼손․오염으로 인한 피해의 구제에 소요되는 비용을 부담하도록 할 수 있으며, 이는 환경법적 기준 및 동법 원칙에도 부합하는 것으로 온배수로 인한 다양한 문제와 갈등을 해결하는 데 있어 유의미한 규정으로 해석될 수 있기 때문이다.
해양환경보전법 제2조 제3호에서 ‘에너지’를 해양오염의 한 원인으로 규정하고 있으나, 그 에너지에 관하여 해양에서 발생되는 에너지로 한정하고 있다는 점에서 온배수가 해양에서 발생되는 에너지로 볼 수 있는지는 의문이다.
따라서 에너지에 있어 온배수를 포함시키기 위한 근거 규정을 보완하는 개정작업이 필요하다고 할 것이다. 현행 규정상 온배수를 “해양오염원”의 개념 안에 포함되는 것으로 해석하여 규제 대상으로 보기에 해석상 무리가 있을 뿐만 아니라 온배수의 문제가 현재까지는 관리대상으로 규제되고 있지 않으며, 더 나아가 국민들의 인식차원에서도 온배수가 해양오염원이라고 일반화되어 있지 않기 때문이다. 따라서 동법 개정안 등을 활용하여 온배수가 포함될 수 있도록 명문화하는 근거 작업이 마련되어야 하며, 이는 시행규칙 별표2에서 정하고 있는 에너지배출시설에서도 온배수 배출시설을 포함하는 개정이 이루어지는 것이 바람직할 것이다.

<해양환경보전법 개선안>

아울러 동법 제21조(해양환경정보의 통합적 관리)에 따른 해양환경에 대한 지식 및 정보 보급, 해양환경관련 기준설정, 계획 수립, 평가 등을 위하여 구축하는 해양환경통합정보망에 포함되어야 하는 해양환경정보 목록에 다음과 같이 온배수 관련 정보를 포함하도록 다음과 같이 개정하는 것이 필요하다고 본다.

<해양환경보전법 시행령 제10조에 따른 별표 2 개정안>

(2) 「해양환경관리법」
이에 동법에 따른 해양오염원 중 하나로 온배수를 지정하는 것이 필요하며, 동법에 따라 발전단지 등의 주변 해역의 경우에도 특별히 해양환경의 보전․관리가 필요하다고 인정되는 경우 등에는 온배수확산구역을 수산자원보전지구에 준하는 특별관리해역으로 지정하여 관리할 수 있도록 법적 근거를 마련하는 것이 필요하다고 본다. 특히, 화력발전의 경우 그 대기 오염원에 따른 온실가스 배출문제 뿐만 아니라 미세먼지, 그리고 온배수로 인한 해양환경에 대한 악영향 등을 고려할 때 이에 대한 관리와 규제가 제도상 마련되어야 하며, 이를 다루는 전문기관의 지정은 반드시 명시되어야 하기 때문이다. 아울러 동 관리법 제19조에서 정하고 있는 “해양환경개선부담금” 규정에 따르면 “해양수산부 장관은 해양환경 및 해양생태계에 현저한 영향을 미치는 다음 각 호의 행위에 대하여 해양환경개선부담금을 부과․징수한다”다는 규정을 근거로 온배수 배출에 대하여도 부담금 부과 및 이를 통한 재원을 통하여 해양환경 보존 및 친환경에너지원 개발 및 활용에 사용하도록 하는 것 또한 반드시 수반되어야 할 개선안이라고 할 것이다.

(3)「공유수면관리 및 매립에 관한 법률」
전기사업용수로 사용하기 위해서는 물을 끌어들이는 행위뿐만 아니라 물을 내어보내는 행위에 대한 점․사용료를 징수하는 것이 필요하며, 이러한 재원을 활용하여 해양생태계 보전을 위하여 사용하는 것이 온배수 배출에 관한 책임을 묻는 것으로 타당하다고 할 것이기에 다음과 같은 개정이 필요하다고 생각된다.

<공유수면관리 및 매립에 관한 법률 시행규칙 별표 2 개선안>

(4) 「환경정책기본법」
동법 제32조에서는 “환경오염의 원인을 야기한 자에게 오염물질의 배출을 줄이도록 유도하기 위한 경제적 유인수단을 강구하여야 한다”고 정한 바와 같이 온배수 배출에 있어서도 이에 대한 관리와 촉진을 위한 정부차원의 노력이 있어야 할 것이며, 이는 온배수를 관련 법령에서 열오염으로 오염원 중하나로 명시함으로써 보다 실효성있는 대책 마련에 있어 대안으로 활용될 수 있을 것이다. 아울러 동법 제41조에서 정하고 있는 환경영향평가 대상으로도 온배수 배출 부분이 포함되도록 하는 것이 필요하다고 본다.

2.온배수 부담금 제도 도입 방안
(1) 부담금의 의의
국민이 국가에게 납부하는 금전 부담의 형식으로는 기본적인 의무로 조세가 있으며, 그 밖에 부담금, 부과금, 사용료, 수수료, 사회보험료, 과태료 등이 부과 및 운용되고 있다. 이러한 금전적 부담제도의 경우 그 개념상의 차이는 아래와 같다.

<유사개념의 비교>17)

보통 부담금은 국가 또는 공공단체가 특정한 공익사업에의 충당을 위해 그 공익사업과 특별관계에 있는 자에 대해 그 사업에 소요되는 경비충당을 위해 부과하는 공법상의 금전급부의무로 보고 있다.18) 그러나 최근에는 그 개념 범위를 확대하여 특정 사업보다 더 넓은 의미로 인정하여 공익사업상 활용이라는 취지에서 그 부담주체를 광범위하게 보는 등 그 개념범위가 더욱 확대되고 있다.19)
하지만, 이러한 금전적 납부의 경우 공익사업의 활용 등 공익적 목적을 가진 것이기는 하나, 부담자의 경우 그 징수라는 차원에서 조세와 차이가 없다는 점에서 징수절차와 부과액의 활용에 보다 투명성과 공정성이 전제되어야 한다는 주장이 제기되어 왔다.20)
이에 기획재정부에서는 부담금에 관한 기본법으로「부담금관리기본법」이 제정하여 운영하고 있으며, 동법은 부담금 설치․관리․운영에 관한 기본적 사항을 규정하여 부담에 관한 체계적인 관리체계를 마련하였다.
일반적으로 부담금은 이용자·원인자 부담금21), 수익자 부담금22), 유도성 부담금23)
으로 구분할 수 있다.

<부담금의 종류>24)

(2) 온배수 배출에 있어 부담금 제도 도입 방안
국내의 경우 환경개선부담금제도와 배출부과금제도 등으로 구분할 수 있다. 이러한 부담금(또는 부과금)제도는 오염자부담원칙이라는 기준에서 통상 발생되는 외부효과에 대한 책임을 오염자, 즉 행위자에게 부과한다는 점에서 시행되고 있다. 환경개선부담금의 경우에는 유통․소비과정에서 환경오염물질의 다량배출로 인하여 환경오염의 직접적인 원인이 되는 시설물의 소유자 또는 점유자와 자동차의 소유자로부터 부과․징수하는 부담금을 말한다.25)
이에 총량부과방식을 통하여 환경투자에 대한 효과적인 재원마련과 동시에 오염저감을 유도하기 위하여 부과되고 있으며, 환경개선사업 추진에 있어 적극적인 대응을 위한 수단으로 활용되고 있다는 점에서 그 의의가 있다.
배출부과금제도는 오염물질의 배출을 경제적 유인수단에 의하여 오염자 스스로 억제하도록 유도하는 정책 수단 중 하나로 오염물질의 배출 정도에 따라 부과금을 부과함으로써 오염물질 배출의 외부비용을 배출업자가 부담하도록 하는 제도를 말한다.
온배수의 경우 배출부담금제도 도입의 형태로 도입하는 방안을 검토할 수 있다. 온배수 배출의 규제는 특정 사업으로 인하여 생물다양성의 감소, 서식지 파괴, 습지의 감소 등 생태계의 훼손이 발생하는 경우 이에 대한 책임을 부담하도록 하는 것이 타당하나, 현실적으로 이에 대한 영향과 결과를 과학적으로 입증하는 것이 쉽지 않다. 온배수 배출로 인한 해양생태계 파괴와 이로 인한 주민들의 피해에 관하여 그 비용 산정과 입증이 어려움에도 불구하고, 발전사업이라는 국가 기반산업의 특성 상 현행 제도 하에서는 심각한 결과가 초래하지 않는 한 그 대안이 논의되기 힘든 체계라는 점에서 사전적으로 그 관리와 완화를 위한 부담금제도의 도입이 장기적 차원과 지속가능한 발전이라는 차원에서 검토되어야 한다고 본다.
온배수 배출에 관한 부담금은 해양환경과 주변 생활환경 및 주민의 피해를 보전하고, 사전에 예방하기 위한 것으로 기존에 발전회사에서 납부하는 전력산업기반기금부담금과는 다르게 보아야 한다. 동 부담금의 경우에는 그 부과대상이 전기의 사용이며, 납부의무자가 전기사용자이기 때문이며, 그 부담금의 사용용도 또한 태양광발전보급지원, 전력수요관리, 전략연구개발, 인프라구축지원, 도서벽지전력공급, 전기안전관리, 발전소주변지역 지원, 타에너지 지원, 전력기반융자, 개발기술 사업화, 전력공급융자채권인수 등으로 광범위하며, 온배수 배출에 있어서 직접적인 사용은 드러나고 있지 않기 때문이다.

Ⅳ. 결론
온배수란 앞서 살펴본 바와 같이 열기관의 냉각수로 사용됨으로써 취수당시 보다 수온이 증가한 상태로 다시 자연으로 배출되는 물을 말한다. 우리의 발전시설의 경우를 살펴볼 때 수온이 상승된 물이 다시 해양으로 배출되는 경우 그 영향은 해양생태계에 다양한 효과를 야기하고 있으나, 그 피해가 아직 과학적으로 증명되거나 심각한 지경이 아니기에 국가차원에서의 관리가 이루어지지 못하고 있는 실정이다.
이는 발전시설의 운영에 있어 적용되는 현행 규제와 관리제도로 해결이 가능하다고 보거나, 온배수의 문제가 해양환경에 미치는 영향이 수인한도라고 보기 때문이라고 볼 수 있다. 하지만, 온배수의 영향에 관한 객관적인 평가가 현재까지 이루어지지 않고, 발전사업자의 계획 및 관리 차원에서 운영되고 있다는 점과 관련 저감시설의 설치 등 온배수 배출의 줄이기 위한 발전사업자의 노력을 유인할 수 있는 제도나 정책적 수단이 없다는 점은 검토가 필요한 부분이라 생각된다.
현행 「해양환경관리법」 과 해양환경보전법 등 관련 법령에서조차 그 범위대상에 있어 온배수에 관하여 명시적으로 포함시키지 않고 있으며, 「공유수면관리 및 매립에 관한 법률」에서도 온배수 배출의 경우에는 그 점․사용료 등의 지급 대상으로 규정하고 있지 않다. 온배수 배출이 법적 사각지대에 놓여 있다. 해양환경의 경우 그 피해에 대한 입증이 현실적으로 매우 어렵고, 다양한 복합 사유가 인정될 수 있다는 점에서 온배수배출에 관한 지속적인 관리를 위한 기관 등의 지정과 영향평가를 위한 제도가 마련되어야 할 것이다. 이러한 제도적 명시는 발전사업자 등 온배수 배출행위자에게 온배수 배출을 줄이기 위한 유인책이 될 수 있을 뿐만 아니라, 규제를 통한 관리 및 부담금제도의 도입 등을 통하여 재원확보로 해양환경 보전과 저감 시설 등 기술 개발, 그리고 친환경에너지원의 개발을 도모할 수 있다는 점에서도 제도적 검토가 중요한 부분이라 할 것이다.
석탄화력 및 원자력 등 발전시설에 대한 규제가 전기 가격 상승을 야기할 수 있으며, 이는 국가 경제에 악영향 및 소비자의 부담이 될 수 있다는 우려는 충분히 고려되어야 할 사항이다. 하지만, 재생에너지 비중의 확대를 통하여 탄소중립 등 국가 정책 목표 달성을 위한 의지와 노력에 있어 발전시설이 해양에 미치는 영향 또한 검토와 관리가 필요하며, 이에 대한 심각한 피해가 제도 도입의 계기로 활용되어서는 안될 것이다.

1)발전시설(원전 및 화력발전소)과 온배수 관리방안에 관한 법적 연구 동 발제문은 2018년 9월 강원대학교 환경법센터의 「환경법과 정책」제21권에서 발간된 논문을 수정․보완하여 동 춘계학술대회 발제를 위하여 작성되었음을 밝힙니다.

2)한국법제연구원 연구위원 (callej@klri.re.kr)

3)우리나라에서는 통상 저온복수기를 사용하고 있지만, 최근 고온복수기를 사용하는 발전소가 점차 증가하고 있으며, 그 온도차는 14℃ 내외로 조절하고 있다(한국해양연구원, 「해양생태계 보전을 위한 온배수 관리방안 연구」, 해양수산부, 2007, 5면).

4)한국해양연구원, 앞의 보고서, 4면.

5)관류냉각방식을 채택하는 화력발전소의 열효율을 40%로 가정하는 경우, 냉각수와 온배수의 수온차를 7℃ 기준으로 할 때 1 KWh의 전력을 얻기 위하여 배출되는 온배수량은 약 0.1톤이다(한국해양연구원, 앞의 보고서, 7면).

6)8월에는 온배수배출량이 평균 45억톤을 기록하였으며, 2월에는 최소치인 28억톤을 기록하였다.

7)이러한 보상은 발전소 온배수 배출로 인한 수산 활동제한구역을 산정하는 데 있어 해당 발전소가 수산 활동이 금지되는 항만에 위치하거나, 소량의 온배수만을 배출하여 해양환경이 심각한 영향을 야기하지 않는 발전소는 제외한다.

8)United Nations Convention on the Law of the Sea Part Ⅰ Article 1. Use of terms and scope, “pollution of the marine environment’ means the introduction by man, directly or indirectly, of substances or energy into the marine environment, including estuaries, which results or is likely to result in such deleterious erects as harm to living resources and marine life, hazards to human health, hindrance to marine activities, including fishing and other legitimate uses of the sea, impairment of quality for use of sea water and reduction of amenities.

9)동 규정의 목적은 현존하는 기술력에 근거하여 규제대상 수역의 효율적 이용을 유도하는 것으로 배출구가 위치한 지점에서의 규제보다는 배출된 물질이 희석되어 가는 확산구역에서의 규제를 중요시하는 것이다(EPA, Federal Water Pollution Control Act, 33 USC 1251 et seq. 230pp).

10)한국해양연구원, 앞의 보고서, 72면.

11)Alaska State Water Law 18AAC 70-032. 수온에 관하여는 어패류, 기타 해산생물의 성육장, 번식장, 어획장소, 양식해역에서는 주간 평균 1℃ 이상의 수온상승 금지, 수온상승속도는 0.5℃/시간 이하이어야 하며, 일간 수온변화 유형은 변화시켜서는 안된다.

12)온배수를 열오염(Thermal Waste)로 정의하고, 농업을 제외한 모든 인간활동에 의하여 온도가 상승된 액체, 고체 및 기체성 폐기물을 모두 포함하고 있다.

13)Potrero Power Plant의 경우에는 최대 허용수온은 30℃이고, Pittsburg Power Plant의 최대 수온상승폭은 14.5℃, 배출구 기준 125acres이내의 해역에서는 2.2℃로 한다.

14)한국해양연구원, 앞의 보고서, 89면.

15)화력발전소의 온배수에 관하여는 다음의 사항을 조사하게 된다.

• 수온
• 유향 및 유속
• 해역에 서식하는 동물
• 해역에 서식하는 식물

16)주요 내용으로는 해양환경의 보전·관리를 위한 조치(제2장), 해양오염방지를 위한 규제(제3장), 해양에서의 대기오염방지를 위한 규제(제4장), 해양오염방제를 위한 조치(제6장), 해양환경관리업(제7장) 등 해양오염을 사전에 방지하거나 대응하는 관리수단을 규정하여 해양환경을 관리하는 정책을 포함하고 있다.

17)기획재정부, “기획재정부 보도자료”, 2014.5.22.; 법제처, 「법령입안심사기준」, 2017, 200면 참조.

18)김홍균, 「환경법」, 홍문사, 2014, 875면.

19)법제처, 앞의 책, 199면.

20)법제처, 앞의 책, 200면.

21)원인자부담금은, 특정 공사시행의 원인을 제공한 자에 대하여 그 공사비용의 범위 내에서 그 비용의 전부나 일부를 부담하게 하는 방식을 말한다.

22)수익자부담금은 공익사업의 실시로 인해 예외적, 우발적인 이익이 생기는 경우, 이러한 이익을 공공에 환원하기 위하여, 그러한 이익을 받는 자에 대하여 받는 수익의 범위 내에서 납부의무를 부과하는 방식을 말한다.

23)의무이행확보수단으로서 이용되는 유도적 부담금은 기존의 직접적 명령․통제식 행정강제수단으로는 의무이행을 확보하고 정책목적을 달성하기 어려운 경우에, 새로운 의무이행확보수단으로서 활용되고 있다. 다만, 이러한 유도적 부담금이 다수 도입하는 사례 증가에 대하여 행정편의로 흐르거나 국민의 재산권 침해 등의 권익침해 우려에 대한 경계의 시각도 존재하고 있어 사실상 행정제재에 해당하는 것을 엄격한 절차적 통제없이 부담의 부과를 용이하게 한다는 점에서 신중한 운영이 요구되고 있다고 한다(법제처, 위의 책, 201-203면).

24)김은경, 「부담금 제도 개선방안」, 경기개발연구원, 2009, 9면.

25)일반적으로 정부의 환경정책수단은 직접규제방식과 간접규제방식이 있는데, 간접규제방식이란 경제주체에게 경제적 부과를 통하여 오염의 원인자로 하여금 자발적으로 오염저감을 하도록 유도하는 방식을 말한다.

참고문헌
김은경, 「부담금 제도 개선방안」, 경기개발연구원, 2009
김홍균, 「환경법」, 홍문사, 2014
맹준호 외 3인, “화력발전소 건설사업의 해양환경 환경영향평가 가이드라인(안) 연구”, 「환경영향평가」 Vol. 26 No.1, 2017
법제처,「법령입안심사기준」, 2017
산업통상자원부, 제8차 전력수급기본계획, 2017
정창훈 외 2인, “발전소 증설이 환경, 지역사회 및 경제에 미치는 영향”, 「환경영향평가」 제18권 제4호, 2009
최중기, “영흥도 화력발전소의 해양부문 환경영향평가의 문제점에 대하여”, 「황해문화」, 1997
한국해양연구원, 「해양생태계 보전을 위한 온배수 관리방안 연구」, 해양수산부, 2007

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EPA, Federal Water Pollution Control Act, 33 USC 1251, 2002
EPA, National Pollutant Discharge Elimination System, Proposed Regulations to establish requirements for cooling water intake structures at Phase Ⅱ Existing Facilities, Federal Resister, 2002

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