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[정책세미나-에너지전환은행의 필요성] 에너지 전환 금융에 대한 단상(양준호)

민교협 주최 정책토론회(2013년 9월 16일) 토론문

에너지 전환 금융에 대한 단상

-지속가능한 환경 및 에너지 사회에 대한 상상력과 그 실천-

양준호(인천대 교수, 경제학)

1. Project Finance

  • 신재생에너지 또는 자연에너지 관련 사업의 자금조달은 해당 프로젝트의 수행에 의해 창출되는 수입만을 상환 자금원으로 설정하여 현금흐름(Cash Flow)을 규정하는 ‘프로젝트 파이넌스’에 의해 이루어지는 것이 기본(일반적 경향)

    : 풍력발전사업의 예를 들어 그 개괄적 흐름을 살펴보면, 다음과 같음
    1)민간자금 및 공적자금으로부터 자금조달
    2)조달된 자금으로 풍차 구입 및 설치
    3)풍자에 의해 생산된 전력의 판매
    4)전력 판매 매출에서 원금과 이자의 상환 및 수익 분배

    : 위의 구도에서 창출된 경제적 가치는 그야말로 ‘바람(風)’을 원천으로 하고 있음을 이해할 수 있음(신재생에너지 사업의 경제적 가치의 원천 문제)
  • 프로젝트 파이넌스라고 하는 것은, 일반적으로 영위되고 있는 기업의 자산 가치 및 부동산 등을 신용의 원천 또는 담보로 설정하는 융자가 아니라, 순수하게 해당 프로젝트의 퍼포먼스(수익적 성과)만을 신용의 원천으로 설정하는 개념
  • 이 때문에, 사업계획에 있어서의 리스크 및 리턴을 철저하게 평가(조사)하고, 사업과 관련된 모든 (-)의 가능성(천재지변, 테러 및 사고 등에 의한 인재(man-made calamity)등)을 고려하고, 또 리스크 종류에 따라서는 보험을 적립하는 등의 조치를 취하는 등, 이 모든 절차를 거쳐 건전한 프로젝트임이 공식적으로 인정되었을 때 비로소 투-융자가 실행됨
  • 이와 같이, 프로젝트 파이넌스를 기본으로 하는 에너지 전환 사업(신재생에너지 사업)에서는 사업 주체가 매우 치밀하고 또 정밀하게 리스크와 리턴을 계상한 사업계획을 작성해야 함과 동시에 투자가 및 금융기관이 사업계획의 내용을 엄밀히 판단하여 프로젝트의 건전성에 대한 객관적인 평가를 수행할 수 있어야 하는 것이 그 전제조건임
  • 투자가 및 금융기관의 관점에서 에너지 전환 사업(특히 신재생에너지 사업)을 보면, 현재 우리나라 신재생에너지를 둘러싼 시장 환경은 다양한 종류의 리스크 요인이 산적되어 있기 때문에, 이들이 쉽게 자금을 내어 줄 리 만무함
  • 반면에 독일 등과 같은 본격적인 고정가격매입제도를 도입한 국가 및 지역에서는 송전망에의 우선 접속이 허가되어 장기적으로 볼 때 매입가격이 보증되어 있기 때문에 프로젝트의 근간에 관련된 리스크가 대폭 줄어들어, 투자가 및 금융기관은 프로젝트에 대한 일정 수준의 신뢰 및 안심을 갖고 사업계획의 평가를 수행할 수 있게 됨(1)

2. 개발 단계에 따라 다른 리스크 및 리턴

  • 여기서는 프로젝트의 개발초기단계와 운영단계에서 리스크 및 리턴이 어떻게 다른지를 살펴보고자 함
  • <그림1>은 신재생에너지 사업에서 나타나는 전형적인 현금흐름를 도식화한 것임
  • 풍력발전사업의 경우, 신재생에너지 사업의 프로세스는 입지에 있어서의 신재생에너지 자원에 대한 평가, 지역에서의 사회적 합의 형성, 각종 규제 및 법제도에 대한 대응, 도입 설비에 대한 검토 및 구입 등 개발 초기단계에 필요한 공정 수가 많은 반면에,
  • 설비 도입 후(위의 공정 이후)는 관리감독(monitoring)과 유지(maintenance)가 중심이 되기 때문에 공정 수는 대폭 줄어들게 됨
  • 이와 같은 공정 관련 특징에 사업자의 자금수요를 대입하면, 당연히 개발초기단계에서 큰 규모의 자금이 필요하게 되는 반면에 설비 도입 후의 운전자금은 일정 수준에서 안정적으로 유지될 수 있음

  • 그런데 여기서 개발초기단계에 있어서의 높은 리스크 또는 방대한 자금수요에 어떻게 대응해야 할 것인지 하는 문제에 직면
  • 위에서 언급한 것처럼, 에너지 전환 사업 주체는 프로젝트 파이넌스를 통해 자금을 조달하는데 있어서 사업과 관련된 리스크를 철저하게 계상하여 사업이 건전한 형태로 작동할 수 있도록 시행착오를 거치게 됨
  • 한편 사업개발 단계에 있어서는 계통에의 접속 여부에 관한 계통연계 리스크, 전력 판매가격이 당초의 예상과 괴리되는 가격 리스크, 정치적 또는 정책적 동향 변화에 따라 시장 환경이 달라지는 규제 리스크, 신재생에너지의 사회적 수용성에 관한 사회적 리스크 등의 불확실한 요소가 많아, 수천만 원에서 수억 원에 이르는 자기자금을 걸고 준비한 프로젝트라 할지라도, 경우에 따라서는 사업화가 곤란하다는 판단을 하지 않으면 안 되는 상황도 존재
  • 이와 같은 경우, 지금까지의 개발비는 회수 불가능한 매몰비용(sunk cost)이 되어 버리기 때문에, 이는 사회 전체에 있어서도 매우 큰 경제적 손실로 작용하게 됨
  • 이와 같은 문제는 우리나라뿐만 아니라 세계 각지의 신재생에너지 개발 사업(에너지 전환 사업)에 있어서 공통으로 나타나는 것으로, 격년으로 개최되는 신재생에너지 국제회의의 금융 세션에 있어서도 개발초기단계의 하이 리스크 자금을 어떻게 해서 조달할 것인가 하는 문제를 에너지 전환 금융의 최대 과제로 설정

: 2010년 인도 델리에서 개최된 신재생에너지 국제회의에서는 위와 같은 개발초기 단계의 하이 리스크-대규모 자금수요에 직면할 에너지 전환 사업의 선구자( First mover)에 대한 지원을 위해서는 공적기관의 역할이 매우 크고, 각국 정부 및 지방자치단체는 민간자금이 일정한 수준의 안심을 확보하면서 에너지 전환 사업에 유입될 수 있도록 개발초기단계의 리스크 요인 하나하나가 조금씩 줄어들 수 있도록 하는 섬세한 정책 지원을 담당해야 한다는 논의가 제기되었음(2)

: 또 공적기관이 민간투자가에 대해 신재생에너지 시장을 확대시키겠다는 명확한 메시지를 발신하는 것 역시 매우 중요한 과제임을 제기

: 또 최근 보다 구체적인 파이넌스 모델로서 공적기관이 일정 조건을 충족한 프로젝트의 개발초기단계 사업에 대해 채무보증 지원을 수행하는 방법도 제기(3)

  • 이와 같이, 신재생에너지 시장의 세계적인 확대와도 맞물려 금융섹터 역시 새로운 파이넌스 모델을 모색하는 움직임이 본격적으로 나타나고 있어, 에너지 전환 및 지속가능한 에너지 체제를 위한 기존 금융체제의 혁신 및 새로운 형태의 금융기관의 필요성에 관한 논의가 더욱 발전될 것으로 예상

: 향후 금융 측면에서의 다양하고 폭 넓은 이노베이션이 시도될 것으로 보임

3. Ownership

  • 에너지 전환 금융(신재생에너지 금융)은 일반적인 영리지향형 금융과 같이 단순히 금융활동의 손익만을 따지는 개념이 아니라는 점을 이해할 필요가 있음
  • 즉 지역사회 차원의 에너지 사업에 자금 측면의 관점에서 참가한다는 것은 해당 프로젝트에 대한 오너십을 가지게 된다는 의미이기도 함
  • 이 점은 신재생에너지에 대한 ‘사회적 수용성(Social Acceptance of Renewable Energy)’의 문제를 고찰하는데 있어 매우 중요한 의미 부여이며, 성공적으로 에너지 전환을 이끌어낸 덴마크의 풍력발전 초기 보급 과정에 크게 기여한 중요한 요인으로 작용하기도 했음

  • <그림2>는 덴마크에서 매년 도입되어 온 풍차(풍력발전)의 소유형태의 시계열 변화를 보여주고 있음
  • Single-person ownership은 개인에 의한 소유(주로 농가에 의한 소유), Jointly owned가 협동조합에 의한 소유를 나타내고 있음
  • 원래부터 덴마크에는 협동조합의 조직화를 통해 사회경제적 문제를 해결하고자 하는 전통이 강하게 작용하고 있어, 1980년대 초반에 이른바 ‘고정가격매입제도’에 해당하는 에너지 정책이 실시되면서, 지역의 주민들이 자금을 조금씩 공동으로 출자하여 ‘풍력협동조합’을 만들어 그 활동을 통한 이익이 지역의 주민들에 의해 공평하게 분배될 수 있도록 하는 오너십 모델(시민출자 모델)이 일찍부터 유행하기 시작하였고 또 발전하였음
  • 그 결과, 지역의 주민들은 풍력발전의 수단인 풍차에 대해 자신들에게 이익을 가져다주는 매개로 각자 인식하게 되면서(개인이 일정한 경제적 동기에 접하게 되면서), 개인의 개별적인 차원뿐만 아니라 총체적인 차원에서도 덴마크 사회는 풍력발전을 긍정적인 것으로 수용하게 되었음
  • 그 후, 이와 같은 덴마크의 경험에서 배운 풍력발전의 오너십 모델은 세계 각지로 확산되었으며, 세계풍력에너지협회는 수년 전부터 ‘Community Power’에 관한 워킹 그룹을 설치하여 관련 논의를 심화시켜 2011년에 ‘Community Power의 3원칙’을 발표하였음(4)

: 커뮤니티 파워의 3원칙
1)지역의 이해관계자가 프로젝트의 다수 또는 전부를 소유(출자)
2)프로젝트와 관련한 의사결정은 커뮤니티에 기초를 두는 조직에 의해 영위
3)사회적-경제적 편익의 다수 또는 전부가 지역사회에 분배(배분)

: 이와 같은 세 가지 원칙(기준) 중 적어도 두 가지 원칙을 충족하는 프로젝트는 ‘커뮤니티 파워(Community Power)’로서 규정됨

  • 특정 지역에서 시작된 모범 사례(Best Practice)가 세계 각지로 파급되어 동일한 대응과 논의가 심화되는 과정에서 이와 같은 원칙이 국제적인 컨센서스로 구축되고 있는 것은 향후 지역사회의 신재생에너지 정책 및 환경정책 전반을 고찰하는데 있어서도 매우 중요한 단서로 작용할 것으로 보임

4. 결론을 대신하여

  • 신재생에너지 시장의 세계적인 확대 경향 하에서, 에너지 전환 및 지속가능한 에너지 체제를 위한 기존 금융체제의 혁신 및 새로운 형태의 금융기관의 필요성에 관한 논의는 매우 중요
  • 금융기관 및 투자가가 에너지 전환 사업에 대해 일정 수준 이상의 신뢰 및 안심감을 갖고 사업계획에 투자할 수 있도록, 신재생에너지 고정가격매입제도 등의 정책적 대응을 통해 매입가격을 보증함으로써 에너지 전환 프로젝트에 관한 리스크를 최소화해야 하는 것이 기존 금융체제의 점진적인 에너지 전환 금융화를 위한 중요한 과제
  • 에너지 전환 프로젝트의 개발초기단계에 있어서의 높은 리스크 또는 방대한 자금수요에 적극적으로 대응하기 위한 공적기관의 정책 지원은 일정한 조건을 충족한 프로젝트의 초기 사업에 대해 채무보증 지원을 수행하는 등 개발초기단계의 각각의 리스크 요인을 최소화하는데 초점을 맞춘 것이어야 함
  • 에너지 전환 금융을 위해서는 궁극적으로 그 전담 금융이 불가결하며, 이는 신재생에너지 개발에 대한 ‘사회적 수용성’을 높은 수준에서 확보할 수 있도록 하는 시민출자형 거버넌스에 의거한 조직 운영과 위에서 언급한 ‘커뮤니티 파워(Community Power)의 3원칙’을 견지할 수 있는 조직 형태를 갖춘 기관에 의해 영위되어야 할 필요가 있음

: 즉 에너지 전환에 대한 높은 수준의 사회적 수용성이 확보되면 관련 자금의 안정적 확보 및 공급이 가능한데, 그렇다면 이러한 사회적 수용성을 높이기 위해서는 시민출자형 오너십 모델(협동조합형 에너지 전환 금융)에 주목할 필요가 있음

<주석>

(1) 민간 투자가 및 금융기관 등에 의한 에너지 전환 파이넌스(신재생에너지 파이넌스)에 있어서, 구체적으로 어떠한 종류의 금융기관이 또 어떠한 리스크 항목을 검토하여 투융자에 대한 판단을 하고 있는지에 대해서는, Bloomberg New Energy Finance・Chatham House・UNEP Sustainable Energy Finance Initiative(2009) ‘Private Financing of Renewable Energy’를 참조 요망

(2) http://www.direc2010.gov.in/index.html

(3) 구체적인 내용에 관해서는, SEF Alliance(2010) ‘Publicity Backed Guarantees as Policy Instruments to Promote Clean Energy’ UNEP(http://sefi.unep.org)을 참조 요망

(4) http://www.wwindea.org/home/index.php

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